以新时期国土空间规划落实区域重大战略——长三角一体化示范区的规划实践与探索

高质量发展需要以空间统筹作为保障，确立生态优先、内涵发展、底线思维、动态适应的发展模式。示区紧扣“高质量”和“一体化”，充分体现“多规合一”的改革思路，强化国土空间规划的底线约束和战略引领作用，聚焦生态、安全等底线型内容和产业、交通、公共服务等协同性要素，实施生态优先、绿色低碳发展，创新驱动、高质量发展，建设人与自然和谐共生的中国式现代化示范区。

守牢底线安全，锚固国土空间基底

示范区总规基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果，综合考虑防洪等自然灾害风险要求，按照耕地和永久基本农田保护线、生态保护红线、城镇开发边界的优先次序，统筹划定“三区三线”，作为调整经济结构、规划产业发展、推进城乡建设不可逾越的红线。此外，针对示范区历史文化资源丰富的特点，示范区总规通过划定文化保护控制线，将历史文化遗产等重要文化空间作为底线内容予以保护。在锚固耕地保护、生态保护、自然和文化遗产保护等安全管控底线的基础上，到2035年，示范区将建设用地总规模控制在803.6平方公里以内。在未来发展中，示范区将严守规划确定的“三区三线”等国土空间管控底线，聚焦生态绿色一体化，防止扩大建设用地规模，严格控制开发强度，切实提高土地节约集约利用水平。

构建网络格局，优化国土空间布局

示范区立足区域资源禀赋和江南水乡特色，构建多中心、网络化、集约型、开放式、绿色化的区域一体空间格局，扩大生态空间，保障农业空间，优化城镇空间。在生态空间方面，打造淀山湖、元荡生态绿心，建设太浦河、京杭运河两条清水廊道，营造三条连通主要湖荡的蓝色珠链，构建大湖区、溇港区、湖荡区、河网区四个生态片区，形成“一心两廊、三链四区”的生态格局；在农业空间方面，构建金色粮食产业带、绿色高效示范农业产业带、蓝色水产产业带、彩色花卉蔬菜水果产业带和多个农业示范园区，形成“四带多区”的农业发展格局；在城乡空间方面，打造虹桥商务区发展动力核和环淀山湖区域创新绿核，规划沪宁、沪杭、沪湖、通苏嘉甬四条区域发展带，构建以青浦城区、吴江城区、嘉善城区、盛泽镇区、先行启动区为中心的五片城镇簇群，形成“两核、四带、五片”的城乡空间布局。通过构建扁平化全域城乡体系，示范区将形成由活力城区、特色城镇和美丽村庄构成的三级全域城乡体系，构建生产、生活、创新、服务的多中心格局。

建设水乡单元，促进生态优势转化

示范区紧紧围绕保护生态环境和实现绿色发展的主题，厚植生态优势、发展生态经济，凸显生态绿色导向的高质量发展，率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势，把处理好生态保护与发展的关系作为示范区长期努力的方向。基于“好风景”促进“新经济”的思路，示范区总规将构建“河湖田镇村”融合的水乡单元作为空间载体，有机植入创新功能，推动“生态+产业”的新经济培育模式，促进创新空间和生态空间融合，形成“研—学—产”协同共进的空间布局，通过良好的人居环境、包容的社会环境、一流的产业环境吸引人才，汇聚企业。

扩大蓝绿空间，坚持绿色低碳发展

示范区致力于营建节能低碳城乡空间，促进绿色低碳发展，着力扩大蓝绿碳汇空间，要求到2035年，河湖水面率不低于20.6%，森林覆盖率大于12%。此外，示范区将针对产业、能源、建筑、交通和生态等重点领域及行业落实碳减排措施，培育发展一批一体化绿色低碳创新的示范标杆和样板，加快形成节约资源保护环境的空间格局和绿色生产生活方式，使绿色交通出行比例提升至80%，通过资源利用方式转变倒逼发展方式转型，进一步推动形成绿色生产体系和生活方式，减少碳排放。

回应群众需求，提升人居环境品质

示范区强调人居品质为先，满足人民群众对美好生活的追求。宜居性和生活品质是国土空间高质量发展的基本内涵之一。国土空间发展质量最终体现满足人民对美好生活的追求。示范区总规积极推进以人为核心的新型城镇化，回应人民群众对良好人居环境的向往和需求，广泛听取社会公众意见，将两区一县群众的需求愿望充分反映和落实到规划中，努力解决跨行政区基础设施、公共服务、空间治理等方面的问题，切实满足两区一县群众在文化生态、交通通勤、公共服务、创业就业等方面的需求，增强群众的获得感和幸福感，把以人民为中心的发展思想落到实处。

上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善，三地地域相连、水脉相通、文脉相承，是国家实施区域一体化制度创新的试验田和空间载体，肩负着引领区域空间规划协同的重要使命。在示范区成立前，三地就已在交通、医疗、旅游、生态等多方面进行协同探索，但仍存在跨域基础设施配置不足、流域治理权责不明、行政壁垒较多等问题。

近年来，示范区不断探索完善区域一体化空间治理机制，推进跨区域一体化空间协同治理，致力于打破人口、产业、资本、技术、设施等要素流动的空间布局壁垒，打破行政区划藩篱和制度约束，发挥产业共生效应、空间布局联动效应、区域治理协同效应，推动跨界地区基础设施、重大项目合作共建，促进毗邻区域公共服务设施资源共享，共同打造“区域命运共同体”，实现整个区域的共生共荣、共赢共享。作为国内首个跨省域共同编制报国务院审批的国土空间规划，示范区总规落实了长三角一体化发展国家战略，并在推动区域共同发展中赢得自身发展，为长三角乃至全国范围区域协同发挥示范引领作用。

交通互联

示范区所涉两区一县各位于所在城市的末端，存在对外交通不畅，内部道路“断头路”多、等级低、联通性差等问题。示范区总规通过推动交通基础设施互联互通，构建枢纽直连、中心直通、慢行易达、水陆并举的综合交通体系，打造扁平化等级道路交通网络，加强城镇间道路联通性，营建风景道、蓝道、绿道等特色交通系统，打通省界“断头路”，推动跨省界交通基础设施互联互通。

设施共享

示范区总规将城镇簇群作为空间组织和资源配置的基本单元，统筹城镇簇群内和整体区域的公共服务和基础设施配置，按照均等化、便利化原则配置基础性服务设施，构建15分钟社区生活圈，促进居住、生活、就业、休闲等功能的融合互补。

环境共治

示范区依托国土空间规划“一张图”，推进跨区域一体化空间协同治理。聚焦生态环境共保共治，建设太浦河、京杭运河清水绿廊，统一示范区环保排放标准——城镇污水收集处理率达到100%，水体水功能区水质达标率100%，国控断面优Ⅲ类比例100%。此外，示范区还联合开展大气污染综合防治，加快实施传统产业升级和整治，加强污染物的协同控制以及土壤污染防治与修复。

风貌共营

示范区总规统筹协调示范区城乡风貌，明确总体城市设计要求，保护自然景观格局，加强城乡建设与自然景观有机融合，整体性保护历史镇村格局，营造小镇空间感觉，塑造“江南韵、小镇味、现代风”的新江南水乡风貌。此外，规划中还提出统一管控规模尺度，约束城镇街坊尺度、建筑高度和生活密度，协调建（构）筑物色彩，加强建筑形式的统一管控，强化城镇风貌管控，延续城镇乡村与河湖坪田相融合的传统城乡肌理控制街区尺度和建筑体量，营造规模适度、活力宜人的小镇空间感觉和场所氛围。

机制协同

示范区总规树立“一体化”意识和“一盘棋”思想，聚焦目标理念、发展策略、管控标准和政策机制等多维度的对接协同，强化制度供给，建立标准理念统一、资源信息共享、管理执法一体的区域一体化发展新机制，解决两区一县同一事项管理标准不统一的问题，推动区域一体化协同发展。

示范区总规整体谋划国土空间开发保护格局，把全生命周期管理理念贯穿国土空间规划编制实施管理全过程各环节，推动国土空间治理体系和治理能力现代化水平整体提升，保障规划蓝图的有效实施、监督和评估，助推国土空间高质量发展，在当前深化“多规合一”改革和建立国土空间规划体系并监督实施的关键时期，为国土空间治理方法提供了重要的经验示范。

统一规划体系

示范区统一建立“总体规划—单元规划—详细规划”三级国土空间规划体系，统一基础底版和用地分类，统一规划基期和期限，统一规划目标和核心指标。在示范区总规和省级国土空间规划的指导下，编制两区一县的国土空间规划，并深化有关落地要求，推进各类控制要素落地管控。先行启动区国土空间总体规划和各类专项规划由两省一市共同编制和审批，先行启动区控制性详细规划由长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会联合两区一县政府审批。

统一信息平台

示范区总规立足国土空间的唯一性，在自然资源调查的基础上，建立以国土监测数据为底版、整合各类空间关联数据的国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实现数据底版、入库标准、交互应用、管理机制等一体化整合，以信息化促进管理精细化。同时，增进规划、建设、治理三阶段的数据互通与动态更新，真正实现“一张蓝图绘到底、建到底、管到底”。在规划阶段，将各类国土空间规划要素纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，并建立全域覆盖分层管理、分类指导、多规合一、三维立体的国土空间数字化底版，支持线上并联审批简化流程；在建设阶段，跟踪工程施工、监管、备案等环节，提升施工质量和效率；在治理阶段，依托城市信息管理中枢，增强面向社会的国土空间信息服务能力，提升城市安全保障和精细化治理水平。

统一实施机制

示范区总规制定了统一的近期项目库，并依据规划，形成包含建设用地流量计划、机动指标等的“一个指标库”，加强跨区域用地指标统筹，共同预留建设用地机动指标，用于交通和市政基础设施、水利设施、乡村公益设施等各类项目。同时，协调安排年度土地储备、土地出让和存量盘活计划，落实“以用定减、以减定增、上下协同”的实施操作路径，健全低效建设用地减量化任务挂钩机制。此外，还探索建立土地指标市场化调剂平台，用好跨省补充耕地国家统筹机制，加强省内统筹平衡和有偿调剂，形成一套示范区内自然资源管理一体化的政策实施机制。

统一监督机制

示范区总规建立规划实施动态监测、定期评估和及时维护制度。依托示范区和两省一市的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，对总体规划中确定的各项指标进行实时跟踪监测，及时了解和评价规划目标实现程度。示范区执行“一年一体检”“五年一评估”、重点领域专项评估组成的监测评估机制，按期编制示范区国土空间总体规划体检评估报告。同时，依托连通两区一县的“智慧大脑”，实现跨域规划“一张图”监管，并结合规划年度体检开展实施监督。根据评估结果及时调整相关规划和实施策略,指导近期建设安排、年度计划编制，实现规划动态维护。