全域土地综合整治⑦︱关于试点，自然资源部明确六大重点-规划问道

目前，国土空间规划目前已进入攻坚阶段，各地“三区三线”成果已经划定。

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，有效发挥全域土地综合整治优化国土空间格局、助力乡村振兴的积极作用，同时切实防止因实施不当出现突破底线、侵害群众权益等问题，自然资源部办公厅发布了《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》，要求全域土地综合整治试点工作要充分衔接国土空间规划成果，维护国土空间规划对全域土地综合整治工作的指导和引导作用，保障全域试点工作规划先行、依法依规的开展，并进一步明确土地综合整治活动原则上应分别在国土空间规划确定的农业空间、生态空间、城镇空间内相对独立开展，稳定空间格局，维护“三区三线”划定成果的严肃性。

严格管控，控制总量

重点一 严格控制耕地和永久基本农田调整，稳定农业空间。

按照“总体稳定、优化微调”的原则，在数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更优化的前提下，稳妥有序实施；严禁在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田；已建高标准农田、有良好水利灌溉设施的耕地，可优先划入永久基本农田；已经划入永久基本农田的，原则上不得调出。

重点二 严禁调整生态保护红线，保护生态空间。

两种情形。一是生态保护红线内零星破碎、不便耕种、以“开天窗”形式保留的；二是保持生态保护红线外围边界不变、不破坏生态环境的，可以适度予以整治、集中永久基本农田，确保生态保护红线面积不减少、生态系统功能不降低、完整性联通性有提升。

三个严禁。严禁以土地综合整治名义调整生态保护红线；严禁破坏生态环境砍树挖山填湖；严禁违法占用林地、湿地、草地，不得采伐古树名木，不得以整治名义擅自毁林开垦。

重点三 严守城镇开发边界，锁定城镇空间。

《通知》规定：原则上不得以土地综合整治的名义调整城镇开发边界。

城镇开发边界范围内的耕地，以“开天窗”方式划为永久基本农田的，原则上应予以保留，充分发挥其生态和景观功能。
对过于零星破碎、不便耕种、确需进行集中连片整治的，优先以“开天窗”方式保留，保持“开天窗”永久基本农田总面积不减少。
确需调出、不再以“开天窗”方式保留的，必须确保城镇开发边界扩展倍数不增加。

耕地保护，严守底线

重点四 坚持先补后调原则。

土地综合整治涉及耕地和永久基本农田调整的，要求补划的耕地和永久基本农田应为可长期稳定利用的优质耕地，原则上不得超出原乡镇范围，乡镇范围内确实难以落实补划的，在县域范围内统筹安排。

严格执行耕地年度内“进出平衡”，对调出的耕地，一是在年度内落实“进出平衡”，二是在部国土空间规划“一张图”系统中备案。

严格执行永久基本农田“先补划后调整”，涉及永久基本农田调整的，一是先补划后调整，二是在部永久基本农田监测监管系统中上图入库。

重点五 严格落实耕地保护目标责任。

试点实施期间，应当分年度实施并开展阶段验收。

实测新增耕地和永久基本农田面积，并按相关规定严格把关，确保质量不降低（不得仅靠“图上作业”或以系数测算新增耕地和永久基本农田面积）。
未完成“进出平衡”和补划永久基本农田任务、未达到质量要求的，应暂停试点进行整改；待整改完成后，再推进下一阶段工作。
严格实行“一年一考核 ”，确保试点所在县（区、市）每年度耕地总量不减少、质量不降低，守住国土空间总体规划确定的耕地和永久基本农田保护目标任务。

整治任务全面完成后，开展整治项目整体验收。

实测新增耕地和永久基本农田面积，并按相关规定严格把关，确保质量不降低（不得仅靠“图上作业”或以系数测算新增耕地和永久基本农田面积）。
项目完成验收并经审核同意更新全国国土空间规划“一张图”数据后，方可作为规划管理和用地审批依据。
永久基本农田调整完成后，要及时向社会公告，加强后期管护和政策宣传，接受社会监督。

尊重民意，维护权益

重点六 在编制相关规划和实施方案时，要充分听取和尊重当地群众意愿；有关规划、实施方案经批准后要及时公布并长期公开，接受群众监督。

一是明确土地权属。试点地区要切实做好整治区域内地籍调查、不动产登记工作，确保土地权属清晰无争议。

二是尊重民意。

运用好村民议事决策机制，坚决防范少数人说了算、多数人被代表的问题。
试点地区的全域土地综合整治原则上不得开展合村并居，对承载当地传统历史文化内涵的特色村庄要坚决予以保留。
严禁违背群众意愿搞大拆大建，不得强迫农民“上楼”。
对因环境条件差、生态脆弱、自然灾害频发等原因确需搬迁撤并村庄的，要严格落实党中央、国务院关于严格规范村庄撤并工作的有关要求。
确属农民自愿对住宅拆旧建新的，腾退的宅基地指标应优先保障本村农民住宅建设。
确有节余的，方可按照增减挂钩相关规定进行流转。

其他政策变化

《通知》明确了全域土地综合整治试点相关工作的管理职责。

对不符合《通知》及相关文件要求，或不具备实施条件的及时调出试点名单并报自然资源部备案。
依据有关规划编制的试点实施方案等由省级自然资源主管部门负责审查，自然资源部不再进行备案审核。
各派驻地方的国家自然资源督察局结合年度督察工作，加强对各地全域土地综合整治试点工作的抽查核查，对发现的重大问题向部报告，按程序及时通报，督促整改。

国地科技坚持全域全要素的综合治理理念，以乡村空间治理助力乡村振兴，积极探索全域土地综合整治实施的新路径和新模式，陆续推进了广东、广西、湖北、海南、重庆等多个地区的全域土地综合整治工作。

其中，在广东省佛山市南海区，推动建立“三券”制度，以土地资源优化配置为重要切入点，积极探索建立地券、房券、绿券制度，形成一套推动土地腾挪归并的灵活工具箱，破解利益平衡问题、土地破碎问题、可持续发展问题“三道坎”，为破解珠三角城市普遍存在的土地利用碎片化问题探路。南海区“三券”制度入选“中国改革2022年度地方全面深化改革典型案例”，相关改革情况被《人民日报》、中国网等央媒报道。

在海南省海口市琼山区甲子镇，按照“全域规划、整体设计、综合治理”的思路，以解决乡村耕地碎片化、空间布局无序化、生态质量退化、土地资源利用低效等问题为导向，构建“两带三区”的空间格局。引进社会资本投资主体负责“全额投资、全程运作、全担风险”，推动乡村振兴产业全方位融合，打造“海澄文定”三产融合发展新高地、国家乡村振兴示范镇和共同富裕的“甲子样板”。

在重庆市铜梁区，以乡村振兴为目标，以产业振兴为突破，以全域土地综合整治为抓手，通过“全域土地综合整治+现代农业产业”的模式，将整治工程建设与后期产业发展相结合，统一招商、统一规划、统一实施、统一管理、统一运营，实现“投、建、管、用”一体化。

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