市长之声︱关于国土空间规划工作的探索和思考

江西省南昌市委副书记 市长  万广明

习近平总书记曾强调：“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”近年来，南昌全面贯彻党的二十大精神，牢固树立以人民为中心的发展思想，坚持科学谋划、规划先行，不断提升国土空间规划的全局性、系统性、持续性，努力实现“城市让生活更美好”。

融入大局，高定位锚定发展方向。结合南昌作为“一带一路”节点城市，长江中游城市群支点城市等国家战略地位，利用南昌自身资源禀赋，精心编制《十四五规划》，确定未来五年发展目标：把南昌打造成为引领全省高质量跨越式发展的核心引擎、支撑中部地区崛起的重要增长极、融入“双循环”新发展格局的重要枢纽和宜居宜业、宜学宜游的现代都市，为南昌高质量发展锚定方向。生态优先，高水准塑造城市特色。为彰显南昌“山江湖城”的特色魅力，我市构建了总体、专项、重点地区三个层次的城市设计体系。总体城市设计凸显和强化南昌城市的总体山水格局，体现“湖光山色满江城”的山水都城魅力；专项城市设计强化一江两岸城市风貌和山江湖城通廊的塑造；重点地区城市设计着重提升城市重点建设区域和重要交通干道两侧的城市风貌，增强对外吸引力。适度超前，高标准建设基础设施。我市高度重视交通市政管线的系统性规划，统筹推进公路、铁路、机场、港口等重要交通基础设施的一体化建设，从宏观、中观、微观三个层面编制了各类交通、管线规划，基本做到了从广度到深度的全覆盖，为综合交通枢纽和现代化城市建设奠定了基础。自2012年起，在全市范围内，详细规划设计了所有次干道以上道路及部分重要支路的交通要素，并逐步将特色街道、重要枢纽、重要节点等纳入到详细规划管理范畴，有效规避了各类城市空间冲突，为快速、科学推进我市的市政基础设施建设提供了依据，有力支撑了我市经济社会发展。

创新详细规划编制方式，保证控规全覆盖。为应对市场经济体制下城市快速开发建设，切实保障控规的实施性，2009年以来，我市组织编制《南昌市控规编制单元划定》，将中心城区单元编制层次确定为片区、分区、控规编制单元三个层次，在此基础上，构建起了中心城区分区编码体系，实现中心城区控规全覆盖，有效指导了南昌市城市规划和建设发展，并为规划信息化建设打下了良好基础。此外，为提高控规成果的质量，我市颁布实施了《南昌市控制性详细规划编制成果技术审查规则（试行）》，推动控规的电子报批和审查。探索建设地方技术标准体系，保证建设全统一。在符合国家和省级法律法规要求的前提下，结合南昌发展实际，我市制定和修订了一系列地方技术规范文件。比如，为进一步彰显南昌山水格局和风貌特色，科学合理引导城市建设，出台《南昌市城市和建筑景观风貌品质管控的有关规定（试行）》，努力实现南昌城市风貌“景观可视、文脉可读、场所可用和特色可辨”；以问题为导向，制定《南昌市居住区便民设施规划审批管理规定（试行）》，解决多元化停车的问题和群众休闲活动场所的需求，积极完善社区功能配套；探索修订《〈南昌市建筑工程建筑面积、容积率、建筑密度计算规则〉和〈重点地段建筑面宽控制图示〉优化完善》等制度性文件，满足当前房地产市场低迷背景下房地产企业对产品的多样化设计需求。

结合实际，我市围绕规划实施监督建设了国土空间规划“一张图”系统，实现国土空间规划的全周期管理。积极贯彻“多规合一”，形成汇集多部门空间数据的“一张图”，并接入到市委指挥中心，为市委市政府重大规划方案研究、重要规划决策、重点项目选址和方案审批提供重要的信息技术支撑。编制项目生成年度空间实施规划，在工程建设项目进入行政审批前，通过“一张图”线上开展“合规性审查”。同时关联项目各阶段审批信息，避免企业多次提交材料，实现规划许可审批事项“全程网办”。

为更好地结合城市的发展谋划与未来地块开发控制管理，我市充分学习上海的先进经验，将城市设计管控要求纳入控制性详细规划，在出让用地出具规划条件时，增加城市设计附加图则，从城市空间形态、环境景观、建筑体量风格、色彩风貌等各方面，强化城市设计对城市风貌管控的引导，逐步实现城市设计贯穿于规划的全过程。如在土地出让时，我市已将空间形态、建筑风貌、地下空间等3个方面12条城市设计管控要求纳入规划条件，落实到具体地块。

科学合理的规划可以产生巨大的经济效益、社会效益、环境效益。如我市近期编制的《九龙湖区域竖向工程优化专项规划》，优化后，将产生良好的社会经济价值。一方面，片区总填挖方量可减少3106万立方米，就地消解堆土1365万立方米，节约工程投资18.65亿元；可减少村庄拆迁面积约110万平方米，城市基础设施建设投入整体减少约10%。另一方面，有利于提升区域高质量发展，结合海绵城市建设，最大限度保留坑塘水面，预留调蓄水体，提升区域生态环境，增强城市韧性；通过就地绿化消解大量弃土，减少城市噪音干扰。

对于一个新城来说，规划最重要的一点，就是要有弹性，要有结构上的灵活性。组团式布局，能够适应将来的各种可能，让城市的发展富有弹性。现有控规编制方法是以用地开发目标为导向的，而在市场经济条件下，城市的开发建设具有极大的不可预测性，这种不可预测性既有政府意愿的改变，也有市场的选择，同时还有项目实施中的现实困难和实际需求。从法理上来讲，控规经审批通过，即具有法律效力，其强制性指标需要经过一定的程序才能进行修改。但在规划编制过程中，因为城市发展的不确定性和规划师认识的局限性，预测与实际可能存在很大差距，地块的技术指标难以完全对应建设项目的实际需要，使得控规不得不经常进行调整，以适应项目建设情况和招商引资需要，导致控规的调整呈现出常态化。因此，控规应有更多的弹性以适应城市发展的不可预测性。