锻造一个开放而活力的城市治理系统，误会少一些，共识多一点

入冬以来，中国几起备受瞩目的新闻，都和“清理”有关。

先是大兴火灾后，中共北京市委立即展开地毯式安全隐患大排查，对许多违建区、“城中村”社区进行了不同程度的整治。同时，清理北京天际线的专项行动也在如火如荼地进行中。

但无论是大兴的“聚福缘”，北京的天际线，还是中国的“城中村”，它们和被嘲笑为“一个可笑的违章建筑城市”的香港、巴西连片的贫民窟、印度首都新德里爆发的“违章建筑热潮”都一样受到广泛的关注。人口膨胀、贫富差距、城市化、法不责众、人的趋利性等各个层面的原因，使违法建设成为一个世界性的难题，但面对这些问题时，各国、地区是如何应对的呢？

违章建筑的拆除即使在法制相对健全的发达国家，也容易遇到很多问题。对此，德国的管理部门分门别类，根据不同的违规方式和不同的违法程度，相应采取有针对性的惩治措施，包括拆除、禁止使用、中断建设、停止建设等措施。

在德国，由于建筑管理属于地方事务，联邦政府往往通过制定建筑法规和技术规则来明确建筑管理要求。管理要求既涉及对已建地区具有历史性建筑的保护规定，也涉及对未建地区建筑的建造要求，管理对象覆盖十分全面。同时，法规和技术规则中提出的管理要求非常明确，具体包括：

☑ 有关建筑物外部形式的要求，如最高或者最低楼层，墙面装饰、广告物管理等；

☑ 有关相邻未建建筑土地之形成与利用，如围墙种类、形式及高度限定等；

☑ 有关外部天线的使用限制或者禁止；

☑ 有关地下管线铺设禁止等；

☑ 安全设备安装的技术规范等。

这些规定的管理要求有一个显著特点，即非常注重区分公共安全和私人性事务，对可能影响公共安全的事项，往往作强制性规范；对涉及私人事项的，一般作引导、提示性规范要求。

由于建造建筑物属于公共秩序管理中的重要内容，德国法律、法规明确规定，建造建筑物必须取得地方政府的建筑许可，但小规模建筑物的建造则无须取得。地方政府在对建筑申请进行审查时，依据的是地方法规、技术规范和设计方案等，由于管理审核的对象、事项、要求、规则等内容都已由法律规范作了明确要求，而且各项要求具体、细致，为此地方政府在建筑物建造审批时的随意性很小，只能严格依照明示的要求来审批。此外，对政府权力控制也十分严厉。根据法规规定，政府对建筑物建造的审批期限最长不得超过三个月，若超过规定的审批期限，政府仍未提出审批意见的，业主就可以施工。

对城市管理中的难题，如跨门经营、乱设摊、违法建设等现象，坚持以人为本、科学管理、方便群众，本着不扰民、不影响交通、不污染环境的原则，合理设置疏导点或者划定经营范围，解决问题，缓解社会压力和矛盾，并加强行政管理。按照教育与处罚相结合的执法原则，对一般性的违法行为确立教育为先的理念，引导当事人自觉纠正违法行为。

若发生未经批准或者不按审批而建造建筑物的，德国地方政府一般会区分两种情况分别处理。

一种情况是该违法建筑属于法律规定的尚可存在范围，只是业主建造前未办理审批手续。对此类情况，政府往往要求业主补办手续，颁发建设许可，然后对业主违法建设的行为给予一定数额行政罚款。由于这些建筑违法的性质都不严重，因此，多数情况下都是以这种方式处理的。

另一种情况是违法建筑不符合法律规定的要求，属于不允许存在范围，即违法性质严重的，地方政府行政执法部门会责令业主自行拆除该违法建筑，若业主不拆除的，行政执法部门组织队伍予以强制拆除。属于这种情况的是极少数，如柏林市一个区每年只发生1-2起强制拆除案件。

在1960年到2000年半个世纪的时间内，巴西城市化迅速发展，城市化率从44%迅速蹿升至2013年的85%。巴西国内有3700万家庭，其中300万家庭生活在贫民窟。在巴西利亚、圣保罗和里约热内卢等地区，主要商品楼和富人别墅区很少出现违章建设，但建设在山上的贫民窟成为巴西独特的风景线，也是巴西政府的“阵痛”。

贫民窟最初是从农村涌入城市的贫民和没有住房的穷人通过占用共有或私人土地的方式逐渐建立和发展起来的。这些住宅并不在市政和有关部门的规划之中，是违反相关法律规定的。起初，巴西各级政府试图采取措施禁止这种侵占行为，当时采取的做法是驱逐与动迁，力图抑制贫民窟的蔓延，并将贫民窟完全置于城市规划之外。例如1971年在圣保罗制定的第一个全面的专家计划，规划了市政政策和城市区划的指导方针，却把许多贫民聚集地区排除在计划与公众投资之外。随着贫民窟的野蛮生长，政府意识到无法制止这种侵占土地的行为，开始另寻良策，转变态度。20世纪90年代以来，巴西政府开始重视贫穷与社会公平等问题，将贫民窟的治理与解决国内社会问题联系起来，改变了过去所采取的驱逐与取缔政策，承认贫民窟的合法性，并采取了一系列的治理措施。

随着贫民窟问题的日益严重，政府在治理的过程中对一些有条件的贫民窟采取土地合法化的政策，承认土地占有的使用权甚至所有权，解决了这些用地的合法性问题，这种做法与以往的驱逐政策不同，解决了贫民区住宅的合法性问题，增加了贫民窟居民长期居住的信心，为贫民窟今后的治理工作创造了良好的条件。例如里约热内卢市政府在1994年实施的“城市非法居住区整治项目”，这个项目的目标就是给予贫民窟居民合法的小块土地产权。在施行贫民窟土地合法化的过程中，巴西政府也采取了一些再安置措施，这类措施主要针对那些在原地合法化时存在贫民窟重新纳入城市规划之中，另一方面也可以解决土地需求及贫民窟的合法性问题。

巴西的贫民窟中必要的生活基础设施极度缺乏，这种现象在那些位于城市边缘的贫民窟中尤为严重。因此，巴西政府最早采用的治理措施之一便是对贫民窟的升级改造，建设必要的生活基础设施，切实改善居住条件。据统计，90年代以来，巴西政府采取多项升级改造计划，显著改善了城市中贫民窟的居住条件和生活环境。如里约热内卢的贫民窟，98.1%的家庭通上了自来水，92.5%的家庭接上了国家电网；圣保罗当地，在1991年到2000年间，垃圾回收率从73.8%上升到98.9%，洁净水使用水平从88.4%上升到99.7%，污水处理水平从4.0%上升到95.3%。此外，巴西还兼顾了非物质条件方面的改进。针对巴西社会严重的两极分化情况，重点强调促进贫困社区的社会包容性，给予贫民窟中的居民尊严与社会地位，使其更好地融入到城市中去。

通过研究上述案例的经验，可以看出，政府在治理违法建设的过程中扮演着无可替代的作用。多个国家与地区普遍采用且成效显著的是分类处理，根据违法建设与城市发展的实际情况有针对性地采取必要措施。

在香港地区，一事一法，形成相互支撑的法律体系。在土地和城市管理方面，形成了《城市规划条例》《市区重建条例》《土地征用条例》《建筑物条例》等一系列完备的立法体系。对违法建筑定义明确，还清晰界定了“违例”和“犯罪”的标准。《香港法》第123章“建筑物条例”规定，无论任何建筑工程如未获得香港屋宇署的批准都属于“违例”；而违反发展审批地区图及分区计划大纲图的规定、违反建筑管制、违反规划事务监督和建筑事务监督的要求建设以及占用的，都是犯罪行为。明确规制范围使得违法建筑和违法建设的界定更加准确，减少了法律中的模糊地带，也使得治理主体的工作内容更有针对性。

香港立法中的高额罚款和监禁，惩戒作用甚大，起到了强约束、严警示的作用。例如，《城市规划条例》规定：规划事务监督发现违章建筑可以发出书面通知，要求相关土地的占用人、拥有者和负责人在规定的日期之前恢复土地原状停止建设。如不执行，即属犯罪。

新加坡更是以严刑峻法著称。如果违反了关于违法建筑的规定，将会受到严厉的经济处罚，其处罚数额之高远超违法利益。对于运用罚款手段不能制止的违法行为，则合并采用罚款加强制劳动的手段，并且还要承担相应的刑事责任。所以新加坡违法建筑现象甚少，国民养成了遵纪守法的习惯。

美国对违法建筑的处罚十分严厉，政府对辖区内的建设做出了一套严格而详细的规定。一栋建筑物若违反了其中的某一条，就有被拆除的危险。建筑物还规定不能有突出物影响外立面景观，不能违规设立电视天线，不能私设广告牌，草坪不能种植有毒草种等。违法建筑一经举报，会被责令限期拆除，否则政府会提交法院判决，并委托一家建筑公司强制执行，房主也会受到重罚。甚至在有些州，还有被监禁之虞。

违法建设治理手段比较，来源：郐艳丽,李伟. 国内外违法建设治理法律制度借鉴[J]. 国际城市规划,2017,01:40-46.

我国香港通过协调联动机制，一旦出现违建行为，牵头部门便将违法者的信息发布，被纳入协调联动的相关部门，随即配合行动。是否违法由法庭裁决，由法庭来对违法者执行处罚；执法者本身不直接处罚违例者，只负责检控违例者的行为。由此避免了执法者直接处罚造成的一些弊端，维护了法律的严肃和公正。牵头部门和协办部门分工明确，责任清晰。

而新加坡的三局联审机制，对违法建筑和国民申报审查工作进行联合管理，实现了职责分明，高效运作。

所以，明确政府各部门间的权限范围、合理分工以及落实行政追责机制至关重要，各部门各方面相互衔接、协调才能产生叠加效应，可使违法建筑得到有效治理。

在我国香港特区，通过运行共同责任机制，将市民、业主、专业人士和政府部门皆纳入到检查监督体系，形成了制止违章建筑的强大合力。政府鼓励普通市民举报违法建筑，屋宇署设立电话热线“1823电话中心”，每天24小时开通，每月接获数以千计的举报由该中心统筹处理。业主有责任确保楼宇的公用和私人地方没有违建，如楼宇内的僭建物逾期未拆，楼宇所会指示专门机构代拆，并最终由业主承担工程费和监工费。新建或改建建筑的时候，业主必须委聘相关专业人士拟备图则，提交给屋宇署审核批准。注册结构工程师、注册岩土工程师、注册承建商等专业注册人士都有法律规定的责任监督该建筑工程，如违例就会遭到检控或受纪律处分。政府部门组成协调联动机制。违法建筑行为一旦被发现，各个相关的部门会在牵头部门将违法者的信息发布之后，采取行政执法，法院、警署采取联合行动，保证违建治理工作落到实处。

在美国，所有的社区规划都要通过政府网站向社会公布。一旦有人在社区违法建设就会有社区居民举报，警察很快到达现场进行处理和制止。美国社区居民大多认为，违法建设影响社区的环境及安全，会影响自身的切身利益。而且，居民有相应需求时，能及时得到住宅监理委员会的服务支持。正因为如此，在美国很难存在滋生违法建筑的土壤。可以说发动群众自查、自律，依靠社团组织大力支援便是美国制止违法建筑的主要方法。

可见，执法监督机制的健全、执法的公开透明是提高政府公信力的制度保障，同时普通市民、业主、相关专业人员和机构的广泛参与和支持是治理违建取得成功的社会基础保障。政府应积极培育由公众参与和监督、社会协助的多元化违法建筑治理机制。

在我国香港特区，除采取检控和行政追责以外，特区政府还致力于举办各种宣传活动教育市民以达教化之效。如香港特区屋宇署拍了《决心拆散僭建与危险划清界线》等三部短片，让市民认识违章建筑的危害，清楚了解业主在楼宇安全方面的责任。香港特区屋宇署还要负责相关新法规的解释工作。例如屋宇署在《苹果日报》上开辟了相关专栏向市民解答疑难法律问题，以配合《建筑物（2004年修订）条例》的实施。屋宇署网站还列出了简明易懂的图则和宣传手册，让民众有能力鉴别哪些是违法建筑物，并鼓励民众积极举报。

香港屋宇署网站关于违法建筑的宣传手册

香港特区和新加坡在治理违章建筑的行动中始终注重以人为本的合理变通：

☑ 为业主提供一定的人性化帮助。香港特区屋宇署可安排社工帮助接获清拆令的屋主。如业主确实因经济困难还可以申请楼宇安全贷款。另外，还有房协管理的楼宇维修资助计划和家居维修贷款计划。新加坡对于个别确有需要的特殊情形，建设局可在合法的形式范围内允许搭建一定的建筑物。这主要为了照顾民生需求和进行人性化关怀。

☑ 做好清拆迁出户的住房安置。任何人都不会因为清拆迁出而无家可归是政府的宗旨。为占用人提供中转房屋或公共租住房屋以及社会保障援助，是香港房屋署与香港屋宇署、香港社会福利署和香港民政事务总署做出的安排。

☑ 成立服务队提供周到的专业服务。如香港的屋宇署设有社工支援服务队，其为屋宇署的工作提供适当的协调和帮助。

为了进一步确保控违拆违工作取得实效，我们该如何在依法治理的前提下做好有情操作，消除隐患，避免抗拆事件发生（尤其是暴力抗拆），发达国家和地区的成功经验值得借鉴。

法国著名城市地理学家菲利普·潘什梅尔认为，“城市既是一个景观，一片经济空间，一种人口密度，也是一个生活中心和劳动中心，更具体点说，也可能是一种气氛，一种特征或者一个灵魂。”这话意蕴丰富，大概的意思，包含着“城市即人文精神”之思想。城市管理工作之难，大抵也在于理性和感性的纠结、规则和传统的对垒。比如在大清理的过程中，如果最末端的执行者行动上稍有偏颇，善政亦会贻人“驱赶低端”的口实；又比如在天际线行动中，如果眉毛胡子一把抓，恐怕还真的容易叫人“找不着北”。

这里其实有三个层面需要注意：

☑ 第一，城市治理是一种帕累托最优（Pareto Optimality）。不管怎么治、不管如何理，前提是不能戕害大多数市民的基本权益，同时也不能侵犯少数市民的合法权益。比如在大清理的过程中，要保障每个已经来到城市的、本来乐业安居的市民住有所居。清理的过程，固然是要排除隐患，但更不能破坏社会的弹性结构。城市里的每一个奋斗者各自安好，方有晴天。此种语境下，专项整治必须要坚定有序、有人文关怀。

☑ 第二，城市治理不能治理出新问题。这个担心，主要是基于程序正义容易被急功近利的考量。有的时候，城市决策初心甚好，但为了快速达到目的，往往新问题也随之而来，效果虽然是迅速的，奈何成本太高，容易出现“拆东墙补西墙”的乱象。1933年，英国小说家詹姆斯·希尔顿《消失的地平线》出版。但即便近一个世纪过去，我们仍会明白，理想世界的“桃花源”并不会在现实中出现。城市的参差多态、城市的多元包容，那些不美好的小雀斑，恰恰是比桃源仙境更动人的地方。

☑ 第三，城市治理要有稳妥的校准机制。2011年，中国城镇人口首次超过乡村人口，标志中国进入工商市民社会。城镇化的发展，转型期的嬗变，会把一系列问题和矛盾呈现在公共治理面前。北京的实践，当然不只是一座城市的烦恼，更多城市迟早要思考，活力和规则、管制和秩序、格局和创新的关系。比如环保部近日向京津冀及周边地区“2＋26”城市下发特急文件，要求各地坚持以保障群众温暖过冬为第一原则，进入供暖季，凡属（煤改气、煤改电工程）没有完工的项目及地方，继续沿用过去的燃煤取暖方式或其他替代方式。在存在问题和矛盾的情况下，工业等领域用气用电必须为民用让路。这让人想起村小“跑步取暖”的恶例，环保部的这份急函，雪中送炭，却也说穿了少数地区执行走偏、政绩第一的戾气。

治理是常态，民生是底线。把好事办好、把大事办正，考验的不仅是现代化治理的智慧，更有城市管理与服务的初心。

共同价值之上，才有共同的梦想守望。规划在先、民意在前，懂得各美其美、尊重个性差异，多接地气、多爱惜公信羽毛，锻造一个开放而活力的城市治理系统，误会就会少一些，共识就会多一点——那些裨益公共利益的专项行动，就断不会成为舆论场的敏感语汇。

本文参考公众号“青桐声”部分观点（已授权）

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