潘芳：治理视角下的城市更新制度重构

各位专家、各位同仁下午好，我与大家分享的题目是《治理视角下的城市更新制度重构》。

城市更新就是城市“转型”。近十几年中，城镇化率增速与人口增速相继迈过拐点，城市发展进入存量时代，亟待面向经济社会发展新需求推动城市转型。2017年后，新增的就业主体已从农民工转为大学生，我们从“择业而城”转向“择城而业”，空间需求在得到基本满足后将产生更精细化的多元化转变，如对社交密度、情感归属、服务品质等的考量。

面向中国式现代化发展，城市发展也亟待把握时代阶段性特征和挑战，处理好其中社会关系演化与城市治理模型转化的过程。存量时代至少为城市更新提出了如下治理难题：首先，在发展动力上，城市已经从资本型增长阶段转化为利益型，旧有利益格局难以打破；其次，在产权特征上，现有产权主体多元、结构复杂，使得利益关系更难重塑；第三，在治理模式上，我们需要关注城市空间资源再配置的公平与效率，尤其需要通过制度设计和政策创新合理确保各方主体享有其带来的经济社会效用。总之，城市的治理重点在增量时代是土地作为重要载体如何支撑经济发展，而近来将转变为在有限存量空间中，如何既能“补短板”解决先前高速城市化的历史欠账，又能“谋发展”满足新进产生的社会需求。

那么，在治理的角度下如何思考城市更新制度的重构呢？我们建议从四个角度出发：一是在治理主体上进行组织维度重构，将原来自上而下的模式拓展为政府统筹与多元协同；二是在治理模式上进行政策维度重构，在顶层设计的基础上增添分级分类的建构；三是在治理工具上进行规划维度重构，从“施管控”的规划计划向“促共识”的谋划策划上转变；四是在治理环节上进行实施维度重构，以前供需分离的审批管理需要向全生命周期管理转变。

在这四个维度的基础上，我们近年间试图将城市更新工作制度的构建划分成四个体系，以便更加系统化地认知这个复杂的研究对象。在组织管理体系上，综合考虑国家、省市、区县的功能作用，并注重与自下而上的多元社会参与的对接。在政策法规体系上，通过核心文件和配套政策构建完整体系。在规划计划体系上，通过城市体检评估、城市更新专项规划等落实到城市更新年度计划。以上三个体系的构建最终是为了支持实施运行体系，进而在摸清城市底数基础上达到各地更新目标。

下面分享我们对这四个体系的构建要点的认识。

在组织管理体系构建方面，目前以城市为基本单位初步形成了“高位引领，各司其责”的发展趋势。“高位引领”即各地均由市级主要领导或分管领导来担任城市更新领导小组组长，高位推动才能顺利推行，因为这项工作不是一个部门事项，而是一个社会的整体事项，需要每个市直部门“各司其责”在分管环节里不断细化完善。区级政府部门一般作为城市更新的责任主体。基层政府，如街道办事处、乡镇人民政府、村民和居民委员会，则起到协调民意、上下沟通的作用。这种新的大量协调社会力量的需求是城市更新工作区别于以往建设的特点之一，因为城市更新中各方社会主体经常需要同时或率先进场，如产权主体、统筹主体、实施主体等。所以，我们需要促进自下而上的政策传导要求与自上而下的主导进程有机结合。此外，针对企业参与机制，应该充分发挥市场机制，明辨出确实需要政府补贴的公益项目，并与可盈利项目通过明晰转换条件来平衡利益，以此畅通社会资本的参与路径，形成多元化的更新模式。针对专家参与机制，现在各地多通过建立城市更新专家委员会制度，以及责任规划师或设计师参与制度予以落实。各方专家向上服务政府部门，提供专业化意见；向下服务多元社会主体，协助政府下放城市治理权利，指导民众合理合法参与城市更新，尤其是对发声途径最为有限的利害关系人提供技术救济。

政策法规体系的设立原则可总结为“立法统领、一主多辅、按需增补”。目前，各地都逐步形成了“核心文件+配套政策”的“1+N”体系。其中，“1”主要是指全面推进城市更新工作的纲领性核心文件，一般为法规规章和规范性文件。“N”主要指配套政策，很多城市都对其进行了拓展细分：按照功能空间类型可以分为居住区、产业园区等，便于分类施策做出针对性指导；按照主体事项又可以分为土地规划、财税金融等，便于重点突破旧有政策堵点；此外，还可包括与各项城市更新工作配套的技术标准、导则等。在各级政策构建方面，国家层面目前仅正式出台了一份规范性文件；省市层面则基于地方实践，很多地方已经开展了地方立法；值得一提的是我们有非常广泛的县级区域，但是它们因无法立法而高度依赖于省市政策指导，所以，在将来的立法工作中，相关省市应当多考虑县级层面的发展阶段及城市更新特色需求。

在规划计划体系构建方面，现今各地自发形成的体系基本都是分成了城市体检评估、城市更新专项规划，城市更新年度计划三个板块协同推动，且实施导向非常明显：城市体检是城市更新的重要前提；城市更新专项规划是顶层设计，其下的城市更新片区的规划（或策划或方案）需要统筹片区内更新资源和更新需求，在“补短板谋发展”的同时还要关注经济测算和长效的运维机制，而城市更新的项目实施方案实际上是技术方案、实施路径和成本测算三大部分互为支撑；所有的方案完成之后最终要进入城市更新年度计划，或者有的地方是纳入城市更新项目库，以指导下一步工作。其中有两个问题在各地实践中逐渐突显：一是城市体检和城市更新如何有效联动形成工作闭环，为城市更新提供前期现状摸排与后期成效评估；二是城市更新的片区策划方案和控制性详细规划的衔接方式因城而异，例如上海、深圳、北京这些一线城市都根据各自城市更新对象、内容、阶段等特异性需求制定出了不同的衔接方式，一定程度上也与我国控规改革的进度相呼应，有待在未来发展中继续接受实践的检验与优化。

在实施的运行体系构建方面，主要包括建设运营和支撑管理两个环节。前者需要明确更新对象、方式、资金、运营等模式，特别是建立全生命周期管理系统；后者需要政府部门优化旧有审批流程，建搭信息化平台与基础数据库，并建立长效的考核评估机制。此次时间有限，和大家简要聊聊三个近期热点。一是需求为王的运营前置机制，其设置是为了方便多方主体全程参与，更有效地回应人本需求和改善民生，更精准地匹配客群需求，激发地区商业活力和社会主体的投资意愿。二是统筹实施机制，伴随城市更新实践的深入，各地纷纷突破旧有单体项目建设的局限，在片区的尺度深化推进城市更新行动，将片区统筹作为更新实施落地的抓手。三是存量空间的资金平衡机制尚需多方探索，目前以增量的资产性收入补偿运营性支出的旧有路径已经难以使用，政府出资撬动城市内各项公共或半公共设施与空间的难度逐渐加大，需要积极调动银行、企业、居民及其他社会主体对其相关空间的更新付出资金或人力上的资本，并通过精准的成本控制、提高各项运营收益，才能以微利可持续的形式将城市微更新的利益模式运转下去。

在以上认识之后，我再介绍一下同衡近年来在城市更新方面的实践。

首先，同衡致力于政策设计，建立城市更新政策研究体系，强化专项机制和模式研究。同衡参与了国家和省市的城市更新部分政策设计，同时也经由内参和智库的课题来辅助城市领导决策，并聚焦更新的热点对象和问题，开展持续化研究。

第二，在城市体检和规划计划方面，同衡已经构建了“问题、目标、规划、行动、管理、监测”的全链条城市更新工作路径，并根据每个城市因地制宜定制差异化工作体系。我们认为城市更新的规划不仅仅是空间的规划，后续必须要有所有的支撑保障，包括实施落地和平台监测的内容，前期也应该进行充分的问题查询与评估。在前期方面，同衡已经积累了特别成熟的城市自体检的技术经验，同时也深入开展了省级第三方的体检探索，包括省级相关政策标准及体系、多维校核的融合机制、省市体检技术分析方法、省级城市体检成果体系和推动机制，以及省级城市体检的智能化工作平台等。

第三，同衡同时还服务地方和企业，为全流程的实施运维搭建起始框架。近年来，同衡的遗产中心在历史文化名城保护方面取得了非常大的进展，目前也结合城市更新业务进行拓展；同衡还为一些开发集团研发城市更新业务全周期信息平台，全面追踪企业的城市更新项目的运维情况。

第四，回到以人为本，同衡的责任规划师也在助力基层的治理创新，全过程陪伴，深入了解民众诉求。在街区更新方面回应“城市活力焕新”以及“人本主义”的需求本源问题，提供系统化、专业性、全系列的规划咨询服务。在老旧小区改造方面充分调研，明确发展目标，通过城市更新规划设计形成社区改造的整体构架和具体实施办法。

最后，讲一下城市更新中规划师的“视界”。首先，同衡认为，在城市更新工作中，我们规划师需要从优先“见物”到优先“见人”进行转变，充分考虑人的需求。这是因为推进城市更新的核心缘由是吸引了新的受众人群，塑造了新的社会关系。在社区层面，更是要基于民生改善，推进搭建“问题共评、愿景共谋、多方共建、责任共担、成果共享”的多元共治格局。其次，在城市更新中没有调查就没有发言权。这是因为存量地区的环境确实太复杂了，需要规划设计师拓展调查评估的广度和深度，尤其是加强对人、房、地、策等全要素的评估与分析，为识别真需求、发现真问题、助力真发展提供扎实的基础。第三，规划师要勇于“自我更新”。存量规划的治理核心是保障产权关系重构的效率与公平，并且提供评估、规划、施策、运营等全周期的统筹与技术保障。这意味着，规划师既需要拓展产权制度及交易规则等知识边界，也需要基于传统的空间技术逻辑，进行向上的“公共政策逻辑”和向下的“城市运营逻辑”延展学习。

“城市更新是一种发展范式变革，建设让人民满意的城市，城市更新永远在路上！”——最后以这句话作为结束，希望与大家共勉，不当之处请批评指正。

*  本文内容根据现场发言整理，已经本人审阅

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编辑/排版｜李刚

封面图/图片｜2023学术周/演讲PPT

供稿｜清华同衡 城市治理与传播研究中心