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巴尔的摩市地处美国东岸，是华盛顿特区通往费城和纽约的交通枢纽。19世纪初美国第二次独立战争期间，巴尔的摩凭借地理优势发展造船业、铁路工业和海陆贸易业，城市得以迅速发展。但在二战后，随着工业生产需求的降低和郊区化现象的加剧，巴尔的摩城市中心开始衰败。在此背景下，如何将既有的单一工业用地转换为多样的用地，引入多元的产业和人群，提高滨水空间在产业结构更替过程中的韧性，是巴尔的摩内港城市更新过程中需要解决的重要问题。
图1 巴尔的摩内港更新前（1924年）后（2016年）的城市空间比较
内港区转型目标的制定并非一蹴而就，而是根据开发进程和运营成效进行了多次调整。自1960年代起，其开发重点依次聚焦于水岸开放性、滨水空间文娱潜力、城际交通整顿和水岸韧性。在这段跨越半个多世纪的城市更新过程中，巴尔的摩内港也逐步演变出了丰富的用地类型（图2），为实现当下兼具活力与亲和力的滨水街区目标奠定了良好基础。
从更宏观的角度来看，巴尔的摩内港的弹性规划机制是其用地类型转型的重要推力，因地、因时制宜的规划政策确保了各类用地类型能够真正有效地运作。其规划机制的转变过程可归纳为如下三个阶段。
（1）开发前期：依托实时运营成效，灵活调整规划蓝图
开发初期（1955—1984年），政府明确制定了各地块的功能、时序和设计指标，以此来统筹内港的开发方向和建设节奏，从而在有限的启动资金下提升转型效率。在执行计划的过程中，政府会根据本土企业需求与公民诉求动态调整转型进程。例如在更新伊始，规划委员会便开始呼吁对岸线进行商业利用，但激起了民众和街区商业经营者对不平等消费和外来业态垄断的顾虑和反抗。最终，通过商业模式的本土化和滨水开放空间的永久划定（图3），政府推动提案在1978年的公投中以54%的支持率获得通过。
图4 持续保持活力的港湾商场（1983年、2018年）
（2）开发中期：建立公私合作平台，实现复合用地开发
内港转型中期（1985—2012年），开发方式由宏观的蓝图规划转为针对性的组团开发，并均为底层公共、主体私密的复合用地。在此目标下，“政府把控宏观规划，开发商主导具体开发”的公私合作模式逐渐形成。例如在内港东区的商旅复合组团开发项目中，政府所规划的州际高速公路延长线和交通环岛为开发组团提供了便捷的交通条件，各个开发商则自主进行酒店与底层商业综合体的具体开发，为内港区提供了多元的商业业态和高品质的旅游服务设施。
对工业用地的复合开发模式也应用在了四号码头发电厂（Pier 4 Power Plant）的更新项目中，其改造目标本被设定为室内过山车乐园，但这一定位超出了政府的投资所能、开发商的运营所需和发电厂的容量所限，加之彼时场地周边均未被开发，致使改造项目不了了之。而后，巴尔的摩本土开发商提出了空间利用率更高、服务导向更多元的商办复合开发策略，才确保了发电厂以新的业态形式重生。
图5 转型前后的四号码头发电厂（1974年、2018年）
（3）开发后期：制定用地许可框架，推动多元功能组合
近年来（2013年至今），随着各地块开发日渐饱和，内港区采用了“由政府制定许可类型，开发商自主组合用地类型”的开发模式。根据巴尔的摩市2017年颁布的新的区划法，内港区内所有的建设、扩建项目需要遵循统一的设计标准，但不限制具体的功能，开发商可以在政府制定的许可列表内自主选择多种用地类型，以最大化利用内港区可开发、可更新的地块。
目前，巴尔的摩市正在进行拉什运动场（Rash Field）的改造项目。设计方案中，抬升的运动公园既为停车场和底层商业提供了空间，又提升了内港水岸线的韧性。这个原本功能单一的运动场将转型为功能复合、空间丰富的滨水场所，体现了内港区在完成组团化的复合开发后对新的用地复合开发模式的探索和实践。
图6 拉什运动场的改造方案（左图：运动场抬升的公园空间，右图：公园下方的商业用地）
——全文——
【摘要】如何将废弃的滨水工业用地逐步转换为多样的用地类型，是研究后工业时代城市滨水空间更新的重要议题。巴尔的摩内港在跨越半个多世纪直至今日的更新过程中，逐步演变出了丰富的用地类型，为实现如今兼具活力与亲和力的滨水街区奠定了良好的基础。本文通过梳理巴尔的摩内港各种用地类型转变和复合的过程，结合更新过程中涉及的规划策略和重要事件，总结得出该项目开发前期“依托实时运营成效，灵活调整规划蓝图”，开发中期“建立公私合作平台，实现复合用地开发”，开发后期“制定用地许可框架，推动多元功能组合”的弹性规划机制，以期为我国滨水工业区再生的发展定位和规划机制提供借鉴。
美国巴尔的摩内港（Baltimore Inner Harbor）的更新项目对于国内滨水工业遗产转型的课题而言具有借鉴意义。目前，国内滨水空间的转型项目多聚焦于开放空间的贯通、工业遗产的修复和滨水环境的营造，而对于空置的工业遗产地转变为其他类型用地的可能性鲜有关注。相较之下，美国巴尔的摩内港区的转型项目自1950年代开始，依次确立了滨水活动场所、商业文化中心和国际化旅游港口等发展定位，并最终实现了从废弃工业用地到多元滨水街区的转变（图1）。
图1 巴尔的摩内港更新前（1924年）后（2016年）的城市空间比较
巴尔的摩市地处美国东岸，是华盛顿特区通往费城和纽约的交通枢纽，其城市中心通过巴尔的摩内港与切萨皮克湾（Chesapeake Bay）相连，并延伸至大西洋（图2）。19世纪初美国第二次独立战争期间，巴尔的摩凭借地理优势发展造船业、铁路工业和海陆贸易业，城市得以迅速发展。
图2 巴尔的摩内港的区位条件
二战后，随着工业生产需求的降低和郊区化现象的加剧，巴尔的摩城市中心开始衰败。首先，内港区主要的海事活动均已迁离，由于这些码头为私人所有，且缺乏次生产业的支持，被弃置后无人监管，导致滨水环境迅速恶化；其次，投资商和消费群体的外迁导致城市中心区的资产评估（property assessments）逐年下降，到1954年，部分商业区的空置率已高达25%；再者，在高速公路建设浪潮的推动下【美国国会于1956年颁布《国家州际和国防高速公路法》（National Interstate and Defense Highways Act），为各州高速公路的建设提供资助，鼓励高速公路的建设】，城市中心的劳动力开始大量迁往郊区的大型购物中心和新工业园，内港周围的住宅区开始被低收入群体占据，导致人居环境进一步恶化。
巴尔的摩内港活力衰退的历史揭示了后工业时代滨水工业遗产所面临的困境：单一的产业形式导致单一的经济基础和人口构成，继而在工业斥力和郊区引力的共同作用下发生了产业的空置、经济的衰退和人口的迁移。因此，如何将既有的工业用地转换为多样的用地，并引入多元的产业和人群，提高滨水空间在产业结构更替过程中的韧性，是巴尔的摩内港城市更新过程中需要解决的重要问题。
内港区转型目标的制定并非一蹴而就，而是根据开发进程和运营成效进行了多次调整。在市中心首个城市更新项目《查尔斯中心城市更新计划》（Charles Center Urban Renewal Project）【巴尔的摩市在工业衰败后启动的第一个城市更新项目，其位置与内港区相邻】启动并成功实施后，巴尔的摩市于1967年、1985年、2003年、2013年依次发布了关注水岸空间开放性的《内港计划I》，强调滨水空间文娱潜力的《巴尔的摩港口》，涉及城际交通整顿的《内港区总体规划》，以及聚焦水岸韧性的《巴尔的摩内港2.0》【四份政府报告的英文全称依次为Inner Harbor Project I、The Baltimore Harbor、The Inner Harbor Master Plan、Baltimore Inner Harbor 2.0】。文件中划定的开发范围也从最靠近查尔斯中心的内港西区逐渐延伸至东区、南区，呈现出对既有工业遗产循序开发的状态（图2c）。与上述文件多元的聚焦点相对应的是内港转型进程中五个开发导向不同的周期，其主要时间节点和事件如表1所示。
**public-oriented uses，包括商业建筑、文化建筑、酒店等与公众消费相关的建筑空间；
***政府于1977年获得了3500万美元的州债券（state bond）资助，用于建设巴尔的摩会议中心，同年获得1000万美元的联邦城市发展行动拨款，用以引进连锁酒店。
结合内港转型的脉络，并对照1796年巴尔的摩建市时的初始空间状态，可以梳理出内港的城市空间在各个开发周期中所发生的变迁（图3）。
图3 巴尔的摩内港的用地类型变迁过程
（1）1796—1954年：在工业开发阶段，为提升水陆货运系统交接的效率，一系列凸堤码头建成，构建了巴尔的摩延续至今的水岸肌理，也导致内港区的水面面积减少26%，滨水空间完全被工业用地占据。
（2）1955—1976年：随着内港西区滨水步道的建设，原被货运码头包围的水岸成了公共活动的场所，滨水公共空间向南延伸至联邦山公园（Federal Hill），开放空间的占地面积增长了7%，为重大活动的举办奠定了空间基础。
（3）1977—1984年：公众导向类用地的建设丰富了滨水空间的功能，内港西区的城市肌理基本形成。同时，剩余的凸堤码头得以回购，并暂时用作地面停车场，服务于公众导向类用地。
（4）1985—1996年：内港中心区完成建设，并开始引入兼顾公共性和私密性的商办复合用地。同时，随着凸堤码头的更新项目悉数完成，内港形成了环抱式的空间形态。
（5）1997—2009年：内港东区的连锁酒店和南区的滨水社区完成建设，高密度、高复合度的开发有效地利用了剩余的工业用地，并推动了内港区滨水空间的全线开放。
（6）2010—2020年：以优化人居环境为目标的更新周期开始，规划中的水上步行桥将联通内港中心区和南区【目前对内港滨水公共空间的更新仍在分期进行中，主要聚焦于内港西区拉什运动场的改造项目，水上步行桥项目尚停留在方案阶段】，原本处于凸堤码头尽端的消极空间得以激活。
简言之，在具有区划性、时序性和功能导向性的开发过程中，内港区的各类用地逐步替换了工业用地。
通过内港区的发展脉络可以看出，各转型目标的实现与各类用地的产生和细分息息相关。下文将分类讨论内港区三类主要用地的转变过程、复合过程及其所涉及的政策和事件，梳理内港转型成果背后的推动因素。
开放空间与绿地界定了所有步行可达的室外公共空间，其转型过程包括两个重要阶段：（1）1954—1976年间，公共可达空间实现从无到有的迅速增长，覆盖了内港西区的滨水场所；（2）1996—2009年间，滨水步道的建设量增大，环绕内港实现贯通。以下将分别讨论实现这两个转型阶段的规划政策（图4）。
注：公共可达空间为未经设计的开放空间。
转型初期，内港的滨水地块多属私有。面对有限的开发资金，政府既需要解决土地的回收和整顿问题，又需要确保改造后的滨水空间能得以有效使用。因此，政府将开发重点聚焦在可达性最强的内港西区，并在其中划定直接管理的地块（图5a），用以建设开放空间。这一举措既确保了滨水空间主体的开阔与完整，又使内港的开放空间连通了北侧的查尔斯中心与南侧的联邦山公园，形成贯穿城市、水岸和绿地的廊道。
随着开发后期用地多样化需求的提升，内港滨水地块的开发权逐步转让给了私人开发商，但为确保滨水公共空间的通达与统一，政府采取了划定地役权（easement）【指按照合同或契约规定，土地所有者甲（原地块所有者）对土地所有者乙（开发商）的土地享有通行权（right of way），在《内港计划I》中，地役权包含了公共设施、公共交通以及私有和公共通道】的管控方式。根据2000年《内港计划I》的16号修正案，在政府重新配置地块时，将保有20英尺（1英尺≈0.3m）宽的滨水地役权区域，且在这个区域内，开发商应遵循明确的与照明、街边设施、铺地、停车行车等要素相关的设计规范，并负责具体的施工和维护。例如：内港南侧的滨水住宅区即被明确划定了20英尺的滨水空间（图5b），作为环内港运动步道的重要一段（图6）。
公众导向类用地包含了文化、商业、酒店等与公众消费相关的建筑空间。其多样化的阶段有二：（1）1976—1984年，以商业建筑为主的各类公众导向类用地相继产生；（2）1996—2009年，内港东区商旅复合用地的开发强度剧增（图 7）。其中涉及的政策可归纳如下。
得益于滨水步道的初期建设，内港成功举办了数年的城市市集，亦展露出其潜在的商业价值，因而政府和开发商希望借此契机引入商业用地。但大部分民众认为商场是富人消费的场所，而且会侵占既有的滨水活动空间。由此，政府与开发商协商提出了“整改运营模式，保留滨水空间”的系列政策（表2），通过商业模式的本土化和开放空间的永久划定，推动提案在1978年公投中以54%的支持率获得通过。符合街区消费模式的港湾商场（Harbor Place）建成后，第一年的访问人次即达1800万，提供超过2000个新的工作岗位，为内港注入了稳定的人流和资金来源。
表2 滨水空间到商业用地的转型阻力和整改策略
为扩大内港的服务范围，政府计划在内港引入连锁酒店，但转型初期的内港没有任何商业，投资者对于内港的吸引力也毫无把握。在接连收到开发商的拒绝后，政府申请了1000万美元的联邦城市发展行动拨款（Federal Urban Development Action Grant），作为启动资金贷款给凯悦集团。出于抗风险考虑，酒店还贷的方式被拆分成两部分：一部分是以7%的利率偿还的固定款项，另一部分是将运营利润的2/3作为给政府的股权。政府通过将贷款转为股权的形式，与投资企业共担盈亏，降低了入驻企业的投资风险。而后，凯悦酒店项目的成功也印证了内港的吸引力不仅是区域性的，加之开发后期内港与州际高速实现交接、公众导向类用地悉数落成以及居住区的改造与建设，进一步促进了人口的回流，综合提升了内港的交通承载能力、服务能力和消费需求。由此推动了高密度的商旅复合用地在交通环岛周围以组团式的模式开发。
居住与办公类用地是城市私密空间的主要组成部分，也是为邻里街区提供稳定人流的重要空间。内港转型前期，其开发强度保持稳定（图8）；而1996—2009年间，内港北区和南区分别引入了组团式的商办复合用地和滨水住宅，居住与办公类用地的开发强度大幅提升。与该过程相关的政策可归纳如下。
在内港衰败之时，原有的居民大量迁至郊区，遗留了成片破败的联排住宅，私人投资商借机将这些住宅倒卖或转租给急需住所的黑人，进一步导致了居住环境的恶化。政府没有资金解决成片住宅区的更新，因此于1975年开创性地在奥特伯恩街区采用了“1美元计划”。计划规定，这些破败的住宅将以1美元的价格出售，但购买者需要承担修缮房屋的工作，并在这个建筑中居住至少5年。这一政策有效推动了普通民众对老建筑更新的热情，亦规避了联排住宅被私人开发商整体承包的现象。
这一兼顾遗产保护与住宅开发的理念亦体现在内港南区的码头改造项目中。南区老化残缺的码头地块较为狭窄，无法满足住宅建造的基本尺度，因此政府按照低层高密度住宅的基本尺寸对码头进行扩建，在码头上建成了高品质的滨水住宅组团，推动了内港南区土地价值的提升。
政府对于内港北区建设商办复合建筑的设想早在《内港计划I》中就已体现，但当时的内港既不具备复合用地的开发经验，也无法承载复合用地的开发强度。随着转型过程的推进，商业用地的有效运营奠定了内港区消费的基础，早期开发的办公用地为政府提供了日益增长的财产税。这两类用地的转型成果共同提升了开发商投资中高层建筑的信心和政府开发复合用地的能力，使内港区首批复合用地的构想得以实施。
用地的复合开发模式也进而应用于四号码头发电厂（Pier 4 Power Plant）的更新项目中，其改造目标本被设定为室内过山车乐园，但这一定位超出了政府的投资所能、开发商的运营所需和发电厂的容量所限，加之彼时场地周边均未被开发，致使改造项目不了了之。而后，巴尔的摩本土开发商科迪什公司（The Cordish Companies）借内港中心区集中开发的契机，提出了空间利用率更高、服务导向更多元的商办复合开发策略，才使发电厂得以有效改造和运营。如今，其底层以旅游服务为导向的商业用地激发了假期的人流，标准层的办公场所提供了稳定的租金收入，二者的结合确保了发电厂以新的业态形式重生。
内港区的用地多样化成果是否与街区的实际需求相匹配？近十年来趋于稳定的用地配比是否合理？这些问题可以从产业结构、收入水平和人居环境等方面的转型成效上得以印证（表3）。
表3 内港转型成效及其适配的用地多样化成果
3.1 与产业结构转型成果相匹配的公众服务空间建设
内港区产业结构的相关评估数据反映了其转型阶段公众服务空间【公众服务空间包含开放空间、绿地与公众导向类用地】的开发成效，说明曾经的工业港口已成为以旅游服务业为主导、各类产业互为补充的滨水街区。根据《巴尔的摩内港——经济投资的影响力、重要性和机遇》报告（下称《经济报告》）【英文全称为Baltimore’s Inner Harbor: Economic Impact, Importance, and Opportunities for Investment，由HR&A投资咨询公司（HR & A Advisors, Inc.，详见https://www.hraadvisors.com/about/）于2013年发布，调研范围包含内港区所有滨水的地块】在2012年对内港区所有滨水地块的调研和统计（图9a）：内港滨水区约有50%的工作岗位与旅游服务业直接相关，而非服务业岗位数量占比同为50%，为内港区产业结构的多样性作出了贡献；2012年有1400万游客游览了内港滨水空间，占巴尔的摩市年游客总数的60%，游客人均消费202美元，创造的经济收入占巴尔的摩市旅游业总收入的56%【该数据通过2012年“游客总量（14000000人）×人均消费（202美元/人）/巴尔的摩市游客总消费（5050000000美元）”计算得出】，体现了以旅游服务业为主导的产业结构在经济效益上的成果。从用地配比的角度来看，内港区公众服务空间（55%）与居住办公空间（45%）的面积比重也反映了这一产业结构特征（图9b）。其中，酒店与服务、文化艺术、餐饮零售等用地类型的面积比重与其对应的工作岗位比重高度匹配，说明内港转型后期实现了国际化旅游港口的目标定位。
图9 巴尔的摩内港的岗位类型配比与用地类型占地配比
内港区人均收入的提高以及失业率的逐年降低反映了商业、办公类用地的开发成效。根据巴尔的摩邻里街区指标联盟（Baltimore Neighborhood Indicators Alliance，下称指标联盟）的报告（图10a）：内港区及周边街区的家庭收入中位数近十年来保持增长，并且远高于城市中心区和全市的中位数数值；与此同时，调研区域内的失业率逐年下降（图10b），最低值达2.4%，远低于全市的失业率，说明了内港区就业市场的相对饱和与稳定。此外，指标联盟的统计数据进一步反映了内港区高收入群体的回流——2018年年收入高于75000美元的家庭数量在内港区占比61.2%。这一占比高于全市（32.3%）和城市中心区（30.1%）的比值，说明内港区的生活工作环境已逐渐满足居民的期望，郊区不再是高收入群体的向往之所。
图10 内港区与巴尔的摩市、城市中心区的就业与居住数据比较
现今内港区的居民数量和人口构成体现了其转型所形成的逆郊区化趋势以及居住用地和开放空间的开发成效。第一，根据《经济报告》的记录，1990—2010年间巴尔的摩市仍持续受到郊区化所带来的影响，人口缩减了16%；但在环内港1/2英里（约合800m）的范围内，人口数量在2000—2010年间增长了25%（图10c），这与21世纪初内港区滨水社区和环内港滨水步道的建设成果相匹配。第二，根据指标联盟的统计，近年内港区由房主实际居住的住宅单元占总住宅单元数量的比重均趋近于60%，超过了出租单元的数量，表明更多的巴尔的摩人愿意选择长期居住在内港。与此同时，内港区的房屋空置率仅有0.3%（图10d），远低于巴尔的摩市和城市中心区的数据，说明内港区的人居环境对市民有足够的吸引力，且居住用地的开发强度与内港区的住房需求相匹配。
从更宏观的角度来看，巴尔的摩内港的弹性规划机制是其用地类型转型进程的重要推力，因地因时制宜的规划政策确保了各类用地类型在达到特定配比时能够真正有效地运作。具体规划机制的转变过程可归纳如下（表4）。
4.1 开发前期：依托实时运营成效，灵活调整规划蓝图
开发初期，政府便明确制定了各地块的功能、时序和设计指标，以此来统筹内港的开发方向和建设节奏，从而在有限的启动资金下提升转型效率；在执行计划的过程中，政府会根据本土企业需求与公民诉求动态调整转型进程。这种“宏观把控，动态调整”的运作模式主要通过三个组织来实现——由地产商、银行和公共事业公司组成的城市中心委员会（Committee for Downtown），由规划师带领的规划委员会（The Planning Council）以及由商业法人和公民组成的大巴尔的摩委员会。其中，城市中心委员会负责开发计划的构想和启动资金的募集，规划委员会负责规划提案的编制、执行和审批，这两个组织确保了《内港计划I》具备有效的资金投入和可控的更新节奏。大巴尔的摩委员会则主要负责组织企业与公民参与重要提案、政府贷款的表决，并解决或回应企业和公民对内港发展规划的诉求，是这一机制中弹性较强的部分。这三个组织形成了“城市中心委员会提设想，规划委员会作计划，大巴尔的摩委员会组织表决”的转型推进模式，因而能够从宏观政策、商业价值、生活需求和规划设计的角度综合介入内港区的转型进程，更好地平衡政府、开发商、规划师和民众等利益相关方的目标与需求。例如：在内港更新初期，规划委员会便开始呼吁对岸线进行商业利用，但最初的商业计划激起了民众和街区商业经营者对不平等消费和外来业态垄断的顾虑和反抗，这推动了开发商对商场的业态组织进行调整；在商场建成后，大巴尔的摩委员会联合地区银行提供了针对少数族裔企业的发展信贷基金（Development Credit Fund），为其提供为期5~10年的贷款，进一步保障和鼓励少数族裔创业，提高他们在自由市场中的竞争力。
明确的规划目标和多方介入的调整机制，确保了内港区每一种用地类型的引入都具备时间和规模上的合理性，从而逐步实现内港从滨水公园到商业中心再到文娱场所的转型目标。究其动因，这段时期内港区的开发是以开放空间、绿地和公众导向类用地为主，既需要由政府统筹把控，以确保民生工程的有效落实，又需要考虑多元群体的利益，以实现转型初期的街区自足。因此，该阶段的规划呈现为明确蓝图下多方介入调整的方式。
4.2 开发中期：建立公私合作平台，实现复合用地开发
内港转型中期，开发方式由宏观的蓝图规划转为针对性的组团开发，并均为底层公共、主体私密的复合用地。在此目标下，“政府把控宏观规划，开发商主导具体开发”的公私合作模式逐渐形成。在1985年发布的《巴尔的摩港口》中，最初的商办复合用地仍采用逐一开发的模式，但到了1995年，随着这些先导的复合用地运营成熟，政府成立了巴尔的摩发展公司（Baltimore Development Corporation）作为政府的媒介，为所有的私人开发商提供投资咨询，从而更有效地在各个组团开发项目中吸引和调配公共和私有资源。例如：在内港东区的商旅复合组团开发项目中，政府所规划的州际高速公路延长线和交通环岛为开发组团提供了便捷的交通条件，各个开发商则自主进行酒店与底层商业综合体的具体开发，为内港区提供了多元的商业业态和高品质的旅游服务设施。
复合用地的引入能够利用既有用地类型的运营成果，有效提升内港剩余地块的空间利用率、交通便捷度和业态丰富度，从而扩大开发地块的服务范围，提升内港的综合品质。而这类高密度、多样化的用地开发，既需要具备合理的区位、交通条件，也需要足够专业的业态运营方式，因此，以巴尔的摩发展公司为媒介的公私合作模式，既确保了政府对规划整体走向的把控，又凸显了私有资本在开发过程中的自主角色，为内港区向国际化旅游港口的跨越奠定了政策基础。
4.3 开发后期：制定用地许可框架，推动多元功能组合
近年来，随着各地块开发日渐饱和，内港区采用了“由政府制定许可类型，开发商自主组合用地类型”的开发模式，以最大化利用内港区可开发、可更新的地块。2013年，《内港计划2.0》发布，提出了整合碎片化公共空间，更新老化设施的目标。2017年，巴尔的摩市颁布了新的区划法，将内港区划定为一个统一的规划区域——内港特区，制定了针对所有建设、扩建项目的统一设计标准，但不限制具体的功能。在该特区内，针对不同用地类型有不同的建设许可，开发商可以在政府制定的许可列表内自主选择多种用地类型（表5）。这既能充分激发开发商的自主性，产生更多样的用地组合模式，又能够通过不同建设许可和设计标准来保障政府在规划中的调控职能。
表5 巴尔的摩市新区划法对城市中心区（包含内港特区）部分用地类型的建设许可
这一区划方式的运营效果尚待验证，但已初步显现出可期的成果。目前巴尔的摩市正在进行拉什运动场的改造项目，其中复合了商业、开放空间和停车场等用地类型。设计方案中，抬升的运动公园既为停车场和底层商业提供了空间，又提升了内港水岸线的韧性（图11）。这个原本功能单一的运动场将转型为功能复合、空间丰富的滨水场所，体现了内港区在完成组团化的复合开发后对新的用地复合开发模式的探索和实践。
巴尔的摩内港的转型过程，为我国当今生产岸线转型中的“用地类型定位”与“开发策略制定”提供了有意义的借鉴。通过对照与讨论巴尔的摩内港长时段的用地演化和策略演进过程可以发现，其循序渐进的用地变化可归因于因地制宜的开发策略，因地制宜的开发策略得益于灵活可变的规划机制。对于当下类型日益丰富的滨水空间更新项目而言，本研究所采用的将具象的空间变化与抽象的规划机制关联起来的研究方法，将有助于更直观地了解特定案例中空间更新的规律与政策作用的效果。
同时，文章总结了内港转型过程中用地开发方式及其背后规划机制的变化过程：（1）转型初期，通过制定明确的转型目标与规划方案，统筹开发可达性、公共性强的用地类型，然后逐步提升用地的丰富度，并根据各类用地的实时运营成效和民众反馈进行调整，从而在有限的启动资金下合理化开发模式、最大化开发效益；（2）转型中期，借助公私合作力量，综合提升街区的交通可达性和商业价值，继而扩展开发范围，建设高密度的复合用地，推动港口产业结构的多样化；（3）转型后期，制定灵活度更高的用地许可框架，鼓励开发商采用创造性的用地复合方式，以充分利用待开发地块与潜在更新空间。以此为参照，国内对滨水空间更新项目的制定应尽量修正惯见的“时间周期紧凑，规划一步到位，开发时序缺失”等问题，采取更具时序性、渐进性的开发方式，并对转型的各阶段成果保持关注与思考，继而实时调整发展策略，兼顾用地多样化过程的灵活性与可控性。UPI
作者：黄舒弈，清华大学建筑学院，博士研究生。huangsy21@mails.tsinghua.edu.cn
章明（通信作者），同济大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师。zhangming@tongji.edu.cn
排版 | 徐嘟嘟
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原文始发于微信公众号（国际城市规划）：期刊精粹 | 滨水工业区转型中的用地多样化过程与弹性规划机制——以巴尔的摩内港为例【2023.4期】
规划问道
