土地综合整治7 | 北京大兴区集体经营性建设用地入市“强统筹”模式解读

党的十八大以来，党中央、国务院多次就农村集体经营性建设用地入市、建立城乡统一的建设用地市场作出战略部署。2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》，我国农村集体经营性建设用地入市改革已取得阶段性成果。

入市试点工作开展以来，逐步探索出四川郫都“一揽子”流转、江苏宜兴年租制、湖北沙洋的招拍挂以及广东佛山土地整备等模式。北京大兴区作为全国首批试点，采取村镇区多级联动、空间疏解整治、产业优化提升多种手段，形成了“强统筹”的入市模式，被自然资源部确定为“特大城市和发达地区的典型案例”，对于疏解北京非首都功能，推进绿隔地区城市化建设也产生了积极影响。

广州作为我国中心城市、超大城市、粤港澳大湾区的核心引擎，同时面临着推进农业现代化、促进城乡融合区域协调发展的重大议题，北京大兴区的成功经验对广州实施乡村振兴战略，推动城乡之间要素流通与融合发展具有良好的借鉴意义。

2014年12月，中央印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式部署农村集体经营性建设用地入市改革试点工作。

图1  集体土地入市改革试点工作进程

来源：自绘

经过多年的入市改革探索，在一条条法律政策条文中，入市的空间范围、方式、途径、主体、收益分配等规则日渐清晰。试点成果一部分呈现在2019年8月新修订的《土地管理法》和2021年4月新修订的《土地管理法实施条例》中，破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。

新《土地管理法》和新《土地管理法实施条例》等法律政策条文从权属、土地来源和规划用途三方面对入市的空间对象作出了严格限定。

一是权属，入市土地必须是已办理土地所有权登记的集体土地。为防止权属争议引发法律纠纷，规定必须是经依法登记的土地方能入市，不动产登记的所有权类型有多种，此处特指集体土地所有权。

二是来源，入市土地以存量集体经营性建设用地为主。2023年3月，自然资源部提出“三项负面清单”，明确规定“不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把农民的宅基地纳入入市范围”，以此收紧入市范围。

三是规划用途，入市土地必须是符合规划用途，即国土空间规划（或土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途的土地。农村集体建设用地分为集体经营性建设用地、乡村公益事业和基础设施用地以及农村宅基地，法律明确规定入市范围是集体经营性建设用地，但从公益角度出发，增加了保障性租赁住房用地，剔除了具有商业经营性用途的城镇住宅用地。

图2  入市土地来源和规划用途的调整过程

来源：自绘

新《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定了集体经营性建设用地入市流转的方式，明确提出参照国有建设用地出让方式，集体建设用地使用权可通过出让或者出租等方式进入一级市场，还可通过转让、互换、出资、赠与、抵押等方式进入二级市场，采用招标、拍卖、挂牌或者协议等方式出让或出租，并参照同类用途的国有建设用地出让年限执行。

入市方式可将传统租赁的年限，由二十年按下图不同用途分别延长到四十年、五十年、七十年，入市年限内还能将使用权进行抵押与再转让。这些规定赋予了集体经营性建设用地与国有建设用地同等占有、使用、收益、处分的权能，是实现两者同权同价的关键。

图3  国有土地使用权出让年限

来源：自绘

为保障入市工作中，农民的主体地位不动摇，入市方案需要经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，从程序上保障农民合法权益。

兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制是建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度的根本。《实施细则》规定了“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的入市收益分配原则。

县（市、区）人民政府按照合理比例收取农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金，用以保障其他公益性设施建设。

农村集体经济组织取得集体经营性建设用地入市及入市后再转让的出让和转让收益。农村集体经济组织取得的收益应纳入农村集体资产统一管理，制定经成员认可的土地增值收益分配办法、分配情况纳入村务公开大容，接受审计监督和政府监管。

农村集体经济组织以现金形式取得的土地增值收益，按规定比例留归集体后，在农村集体经济组织成员之间公平分配。

图4  入市收益分配原则

来源：自绘

依托大兴机场的航空辐射能力，大兴区成为探索京津冀协同发展的重要突破口和新经济增长高地。与此同时，大兴区也是首都最大的平原区和农业大区，如何在京津冀协同发展战略背景下进行集体土地入市改革，对大兴区的乡村振兴建设是机遇也是挑战。

图5  北京大兴区位图

来源：结合网图改绘

https://ghzrzyw.beijing.gov.cn/zhengwuxinxi/ghcg/fqgh/202002/P020200213609289783522.pdf

http://www.cgzdl.com/zhongguo/beijing/65.html

80年代，在改革开放背景下，大兴各镇大力发展乡镇企业，以村级工业大院为代表的“瓦片”经济盛行，90年代后期，部分集体组织开始通过租赁等方式私下将土地进行流转以增加收入，集体经营性建设用地成为低端业态的承接之地。2011年6月，大兴区对工业大院进行土地整治，拆除腾退土地10平方公里，其中八成还绿、两成开发。至2014年底，大兴区仍有7.96万亩存量集体经营性建设用地，这些用地布局零散、使用效益差，且95%以上都有构建物，拆除腾退难，利益关系复杂，安全隐患高发。

2015年2月，国家开展集入市改革试点，大兴区被确定为北京市唯一试点。经过多年探索，原来“散、乱、污”的工业大院，升级为高科技企业的聚集之地，农民得到长期稳定的收益，入市改革形成了“镇级统筹、区级调控”的大兴强统筹模式。

大兴在试点过程中，围绕“什么土地可以入市”、“什么产业可以入市”、“怎么入市”、“收益如何分配”等方面开展了多项工作（如图），形成以下三大亮点。

图6  北京大兴试点入市工作主要做法

来源：自绘         

以多村集体作为股东，以集体土地作价入股形式组建区级联营公司，经过民主程序，通过“一次授权、全权委托”方式，把土地使用权及相关事项（包括用地报批、整治开发、拆除腾退、规划建设、入市交易、合同签订、运营管理、收益分配）全权交给联营公司负责，实现企业规范化、制度化管理。以“联营公司”为入市主体，在一定程度上避免因村级组织化程度不高而引发的“主体缺位、管理不善”等问题，降低集体土地交易成本与经营风险。

① 空间统筹：土地集中整治，优化总体布局。对上落实上位规划要求，锁定土地总量，优化产业总体布局；对下一方面调整土地将镇域内零星、分散的集体经营性建设用地向城镇核心区、产业区、重点项目区集中，如黄村镇，将原来“散、乱、污”的工业大院进行升级，引入社会资本27亿元，通过空间腾挪，形成占地4.39公顷，集商业办公、人才公寓、配套综合服务于一体的花园式科创园区——大兴狼垡国际科创中心项目。另一方面通过征地拆迁、打非拆违、拆除腾退等措施降低存量土地，清退“小散低劣”使集体经营性建设用地达到场清地平，如2012年西红门镇拆除腾退960万平方米的工业大院，腾退后20%用地建设产业园区，形成寿保庄产业园区（被确定为“中关村大兴现代服务业产业园”），80%用地恢复为公园与公共绿地。

② 利益统筹：明晰土地产权，完善股权设置。对上落实区级层面对规划指标落地、基础设施共建、利益分配格局等要求，提高土地规模使用效益；对下组织协调镇级土地联营公司（股份合作社）的组建，采取“以人入股、以地入股和人地混合”等模式，合理考虑各村集体土地面积、区位、规划用途以及人口等权重设计股权结构。如瀛海镇组建镇级联营公司——北京汇瀛恒业有限公司，其股东为大兴区瀛海镇、村村民委员会和经济合作社，用于负责瀛海镇集体土地入市具体项目。

① 区级调控指标库：区级调剂，实现指标总量的动态平衡。建立“大兴区集体经营性建设用地区级调控指标库”，对集体经营性建设用地市场进行宏观调控，保障合理供给，实现集体经营性建设用地规划目标（减量、人口疏解、环境改善）和建设指标总量的动态平衡。其中，瀛海镇、黄村镇获取到第一期区级调控指标的支持，用于产业园区建设。

② 区级统筹资金池：镇级托管，保障项目滚动开发与多方共赢。启动“大兴区集体经营性建设用地区级统筹资金池”，集体经营性建设用地取得的收益在去除拆腾整治、财物管理等成本后，纳入资金统筹池，由镇经管部门进行“账款双托管”，专户存储，优先用于项目滚动发展。通过资金统筹，破解因增值收益而引发的“分配不合理、财务不公开”问题，实现了国家、集体、农民多赢的良好效果。如2016年，北京赞比西房地产开发有限公司以8.05亿元竞得大兴区西红门镇一块土地40年的使用权，建成“西红门青年创投中心”，成为北京第一宗通过招拍挂形式出让的集体经营性建设用地，8亿多元的收入分配大体为“1133”，即1亿元为调节金、1亿元支出农民既得收入、3亿元偿还贷款、3亿元用于开发，联营公司的每户农民因这一地块增收5000元以上。

① 强统筹关键要素，破解地区发展不平衡。依据村、镇、区的工作职能，做好建设用地指标、资金收益等多种关键要素的统筹，促进不同资源禀赋和区位差异下的乡村尽可能均衡发展。比如，由镇级统筹推动不同村集体合作入市，共同整理既有存量，进行跨村域的空间腾挪与集聚，以优化集体经营性建设用地空间规模与布局，提升土地效率；区级层面对规划指标落地、基础设施共建、利益分配格局等方面进行协调，提高土地规模使用效益，降低基础设施和公共服务设施配套成本，并在入市方案中前置设定产业退出机制。

② 协同做地、村镇工业集聚区整治等工作，统筹谋划产业升级。在入市过程中，产业层级低端、结构不合理、发展不稳定势必会影响农民的土地收益权和集体的土地发展权。借鉴北京大兴模式，可对入市的产业进行统筹谋划，指定门槛与退出机制，保障广大农民和集体的根本利益和长远利益。并结合目前做地与村镇工业集聚区整治提升工作，一同激活传统产业升级动力，组合多种土地整备方式，推动产业用地扩容提质的推进效率。

③ 创新收益分配方式，避免“分配不公和责权不清”引发公共利益受损问题。在法律和政策未有刚性规定的情形下，易出现过度谋求经济收益或缺乏监管等导致的农民合法利益损害或集体土地过度经营而失去公益性等问题。借鉴北京大兴模式，广州市可创新收益分配方式，维护公益性。一是通过村民入股，保障农民基本权益与可持续稳定收入，不具备入股条件的村集体要明确规定分配给农民的最低收益比例。二是收益统筹管理，收益由镇主管部门“账款双托管”，采用公众参与、共同决策的方式，严格限定集体收益用途和使用程序，保障足够比例的收益用于集体基础设施与公共配套设施建设以及公益事业发展。

城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板，为进一步促进乡村振兴，首要工作是需要推动城乡之间要素流通与融合发展。2023年2月，中共广东省委印发《关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定》，强调“加大城乡区域统筹力度，促进生产要素有序流动。”

广州市作为广东省的门户、粤港澳大湾区建设的排头兵、国家重要的中心城市，应抓住实施“百县千镇万村高质量发展工程”重大机遇，完善农村土地制度，审慎稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，推进要素一体化配置，促进乡村振兴战略实施。

供稿｜增城分院

技术审核｜总工程师办公室

编辑｜办公室