年会总结：城乡空间治理——2023年全国国土空间规划年会（平行会议二）

2023年首届全国国土空间规划年会平行会议二的主题为“城乡空间治理”，由中国国土勘测规划院承办。平行会议邀请中国国土勘测规划院院长冯文利主持。城乡空间治理，是在国家基本制度和大政方针的基础上，依据国土空间规划确定的目标和管控策略，以用途管制、离任审计、绩效考核等为重要手段和抓手，根据不同空间的功能定位，综合运用相关管理制度和政策，推动城乡人口、经济、资源环境的空间均衡、格局优化、效率提升、品质改善，最终实现高质量发展的全方位治理过程。8位专家围绕城市地域范围划定、城镇低效用地再开发、城市更新规划、城中村改造、乡村振兴、历史文化遗产保护与活化利用等方面，交流制度建设、标准研制、编制实践和政策创新等内容，分享推进城乡空间治理体系、支撑和保障高质量发展的经验与思考。

——会议现场——

为贯彻落实中央领导同志“建立常态统计分析机制”的重要批示精神，解决目前城区概念定义多样、统计口径不统一等问题，开展城区范围研究和划定工作。在对城区实地地域范围、城区范围等定义内涵进行解析的基础上，介绍了基于全国国土调查数据，参考高分辨率卫星遥感影像和相关基础设施数据，采取国家与地方联合、各领域专家协同，开展城区范围确定的技术方法、工作路径，以及划定结果应用情况。城区范围作为国土空间规划体系改革和建立国土空间规划体系并监督实施基础性支撑数据，在国土空间规划城市体检评估、自然资源监测、城市地价动态监测等工作中发挥了重要作用。

建议：在统一数据、统一标准、统一技术流程的基础上，每年开展城区实地地域更新，3-5年开展一次城区范围更新，动态掌握城市城区空间发展状态。

报告从低效空间治理的政策导向、实践探索出发，创新低效空间治理逻辑，提出采取经济激励措施、健全利益分配机制、完善土地利用制度、鼓励产业升级改造等多项政策建议。同时介绍地方实践，探索多元化改造模式和灵活的规划管理机制，整合建设用地复合改造、土地混合开发、空间复合利用、土地置换、三边地供应、集体经营性建设用地入市多项政策，将低效用地再开发打造成空间规划实施平台、城市更新政策工具和乡村振兴用地节约挖潜的工作抓手。

土地权力束示意

报告在如何将低效用地盘活等土地政策与详细规划编制融合，如何整合土地、产业、金融、税收等各类政策工具，提升存量土地节约集约利用水平和空间整体价值等方面进行了宝贵的探索，为新时期增存并举高质量发展提供借鉴。

实施城市更新行动是党中央和国务院的重要部署，是落实城市总体发展战略、推进高质量发展的重要抓手。武汉市开展“城市更新年”行动，着眼于提升功能品质，精心打造宜居韧性智慧城市。按照目标导向和问题导向相结合的方式，构建有效的规划协调机制，对接上位规划制定更新目标，明确更新结构，强化更新空间统筹，实现规划从“空间营建的技术工具”到调控资源、维护公平、保障公共利益的公共政策属性的转型，全面提升了城市空间治理水平。

武汉的城市更新单元实施规划编制突出深度现状调研、综合运营策划、方案可实施性、规划方案项目化、经济平衡测算，强调城市更新没有一个固定的模式，更不会拘泥于某种制式，也不会一蹴而就，而是需要规划设计师对城市的深度连结、更多的情感纠葛，从而达成理想重建。

江西探索性的将国土空间规划和乡村振兴战略有机融合，成效显著。按照有序推进村庄规划的系列政策指引，探索出“分级、分类、分版、分步、分层”推进实用性村庄规划编制的新路子，创新“通则式”村庄规划形式、“菜单式”规划编制手法、“参与式”规划组织方式、“协同式”规划实施政策村庄规划四项举措，以村民“看得懂规划、守得住规划、用得好规划”为目标，抓住村庄规划的核心；结合全域综合整治和宅改，预留规划、用地兼容、留白用地等规划政策工具，破解“人、地、钱”瓶颈，为完善乡村配套设施建设、保障一二三产融合发展提供了有益探索，为乡村振兴提供了有力支撑。

建议：村庄规划的弹性机制需要再深入研究，对于规划编制后乡村振兴项目的不确定性如何应对，预留规划、用地兼容、留白用地等规划政策工具如何应用，需要摆上议事日程，同时加快乡镇国土空间规划的编制。

上海市作为超大城市，结合国土空间治理实际，围绕“上海2035”总规实施，构建了“两个维度、三个层次、四种类型”的国土空间规划编制审批体系；塑造空间新格局，形成“主城区-新城-新市镇-乡村”组成的城乡体系。在规划引领下，布局新城战略发展；通过规划实施，全面优化空间格局，打造上海未来发展战略空间和重要增长极，为城镇功能升级和重点区域发展提供保障。

围绕增强城市核心功能，强化空间载体保障，促进人口、土地等资源要素优化布局，科学配置交通和公共服务设施，加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，促进市域发展格局重塑。优化空间发展政策导向，坚持以发展规划和功能定位引领空间布局，为城镇功能升级和重点区域发展提供土地和空间规划等政策支撑，最大限度地提升土地产出绩效。

北京平谷区从助力乡村振兴、大京郊服务大城市和复盘疫情防控工作的经验总结角度出发，在后疫情时代布局建设“平急两用”设施，提出探索“平急两用”的五大应用场景，系统打造“平急两用”发展先行区。在规划引领的前提下坚持创新投融资、用地政策，增强政策协同效应，充分发挥市场机制作用，试点发行基础设施基金募集资金用于“平急两用”项目建设；充分调动民间投资积极性，农村地区探索“政府+市场主体+集体经济+农户”四方合作模式，形成多元化的投入体系，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护；注重统筹新建增量与盘活存量，制定农村闲置宅基地盘活政策，盘活利用存量资产和农村闲置资源开展“平急两用”设施建设等。

平谷区在推进农业生产稳产保供、提升物流枢纽服务能级、挖掘乡村应急承载潜能、强化城市综合保障能力、提高防控救援应急能力、增强城市现代治理效能、构建平急转换支撑体系等方面持续发力，由点到面，系统打造平急两用发展先行区，为其他城市提供了借鉴。

报告首先回顾了深圳城中村更新治理之路，进而系统、合理、全面提升城中村的更新治理认知、手段和方法。法规制度和各层级规划在城中村的治理工作中也发挥了重要的规范、修正作用，各类法律法规、重要意见、指引措施、相关标准、技术规定、总体规划、年度计划、专项规划等共同构建了相对完善的城中村的更新治理体系，为其他特大超大城市更长周期的更新治理提供了经验借鉴。

城中村改造是超大城市转变发展方式，有效化解和防范大城市病、推动高质量发展的重要抓手。城中村是当前超大特大城市保障租住功能的重要空间，也是各级政府和社会关注的城乡空间治理热点和难点。深圳市把城中村治理立于城中村经营之中，通过市场化的方式来解决社区治理、社会基层治理的老大难问题，取得较好效果。

福州市出台历史文化名城保护发展规划，与国土空间规划高位对接，将全市域遗产空间分布“一图一表”纳入法定成果实行清单化保护，为名城保护实施提供科学的规划指导依据，有效地保障了历史文化遗产保护和传承。探索古厝全生命周期保护管理及利用、前置开展项目建设和征迁涉及的历史文化资源评估、古厝审批和不动产登记等方面的创新做法及经验，将历史文化资源数据纳入国土空间规划“一张图”管理，促进文化传承和社会参与，确保了国土空间规划的科学性和可操作性。

福州市将历史文化遗产保护与活化利用融入城市更新发展也面临着新挑战，如城市发展与遗产保护之间的矛盾、资金投入与经济效益之间的矛盾、管理部门与多方利益之间的矛盾、社会认知与保护意识之间的矛盾等。建议用好国土空间规划手段，在保护中发展、在发展中保护，处理好保护与发展的关系，方可实现高质量发展，助力城市空间治理。