规划年会 学术对话四：城乡融合发展与乡村规划 | “追求可持续、循规律、长期性的乡村振兴”

党的二十大报告中明确提出了“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”要求，城乡融合发展迅速成为从政府到民间关注的重要议题，乡村规划的积极响应也引起高度重视。2023年9月24日上午的中国城市规划学会（以下称“学会”）年会、上海同济城市规划设计研究院有限公司承办了学术对话“城乡融合发展与乡村规划”。本次活动由上海同济城市规划设计研究院有限公司院长张尚武主持。

学会常务理事和乡村规划与建设分会主任委员、上海同济城市规划设计研究院有限公司院长张尚武担任会议主席，学会理事和乡村规划与建设分会秘书长、同济大学建筑与城市规划学院栾峰担任学术负责人，学会乡村规划与建设分会顾问、中国人民大学经济学院党委书记兼院长刘守英，学会乡村规划与建设分会委员、中国科学院地理科学与资源研究所旅游研究中心总规划师宁志中，学会理事、广东省城乡规划设计研究院有限责任公司总工程师马向明，西北师大城市规划与旅游景观设计研究院院长李巍，成都市规划设计研究院院长汪小琦，福州大学建筑与城乡规划学院院长助理朱力，学会理事、长沙市自然资源和规划局二级调研员王慧芳等嘉宾进行了分享与讨论。

乡村系统失衡与重构

刘守英

学会乡村规划与建设分会顾问

中国人民大学经济学院党委书记兼院长、教授

乡村的发展需要放在大的历史背景下讨论。传统“乡土中国”格局中的乡村是由“人、地、业、村”构成的稳定的有机系统。上世纪五十年代发展至今，城乡关系经历了从“乡土中国”到“城乡中国”的转变，城市对乡村的影响越发提升，一半以上的城市与一部分乡村形成了城市、乡村两种空间形态，必须从系统性去思考，这是当下思考乡村问题的基本格局和前提。从系统性思维出发，当前“城乡中国”格局下的乡村呈现出“人-地-业-村”的系统性失衡特征：

“人”——村庄人口外流，流动半径缩减特征明显；

“地”——土地经营规模小、细碎化，土地再配置成本高而效率低下；宅基地使用无序，多占、闲置问题并存；

“业”——农业就业份额下降滞后于产值份额；农业生产结构调整缓慢；种粮成本持续攀升而收益下降；农业生产率增速放缓；

“村”——村庄数量持续缩减，村庄整体图景与城乡融合问题突显。

上述问题的战略性解决思路是乡村重构。针对“人”的问题，首要解决三代人的归宿问题，让农一代在乡村体面老去，农二代可以落城，农三代彻底融入城市；同时构造中国村庄的人气，解决出去的人以怎样方式回来的问题；通过土地制度改革等促进新经营者落村、闲者落脚。

针对“地”的问题，通过整合耕地，进行土地整理，集中经营权；整合宅基地，可跨小组进行新村落的宅基地配置，宅基地审批适度集中到新村落，原宅基地与耕地整合；利用公地，小村并大村后剩下的公地作为村庄建设用地，其余剩余公地与耕地整合，这样碎片耕地以及宅基地的适度集中，形成相对大规模的农地格局。

针对“业”的问题，可构建一县一业的产业体系，产业规模化基础上形成从加工到市场的产业链。

针对“村”的问题，变小自然村落为适度集聚村落，加强公共服务和公共品提供，赋予村落新功能，村镇也可承载诗和远方。

乡村要素流动与配置优化

宁志中

学会乡村规划与建设分会委员

中国科学院地理科学与资源研究所

旅游研究中心总规划师

在城乡融合背景下讨论乡村发展的时候，我们需要讨论什么？宁志中总师认为，需要强化“乡村优先”的发展导向，而要素优先配置既是乡村优先发展的核心内涵，也是实现城乡融合发展的根本保障。中国城乡关系经历了城市优先发展、城乡协调发展到城乡融合发展的演变过程，劳动力、土地、资本等主要生产要素流动相应地呈现自由性、限制性、指令性以及单向、双向的复合演变特征。尽管近年来城市要素回流乡村的趋势日益明显，但受长期城乡二元结构以及乡村发展基础薄弱影响，乡村要素配置总体上呈现可流动要素类型少和要素流出难、要素流入难、要素留下更难的“一少三难”状态，加剧了城乡之间要素流动的类型、流向、规模与效率失衡，亟需外部介入与调控。

针对该困境，宁志中总师提出“要素结构-空间结构-流动机制”的乡村要素优先配置框架，建议通过乡村自身的“扩类”“增权”“补短”和城市的“疏困”“扩渠”“扩容”等途径，扩大乡村可流动要素类型，增强其流动性能，改善城市要素流入乡村并长期作用的发展环境，从而实现“乡村富余要素流得出、城市要素流得进，稀缺要素留得下”的乡村要素优先配置目标，确保农业农村优先发展。

广东“百县千镇万村工程”背景下

的乡村规划

马向明

广东省城乡规划设计研究院有限公司

总工程师、教授级高工

针对“区域发展不协调、城乡发展差距大、突出短板在县”的问题，二十大之后广东实施“百县千镇万村高质量发展工程”，要求推动县域高质量发展、强化乡镇联城带村的节点功能，建设宜居宜业的和美乡村，统筹推进城乡一体化发展，从县镇村不同层级和城乡一体化角度 “高水平谋划推进城乡区域协调发展”。“百千万工程”是广东“高水平谋划推进城乡区域协调发展”关键举措。马向明总工分享了“百千万工程”的实践经验，认为总体发力点是县域，关键连接点是乡镇，引爆切入点是乡村，要解决的堵点是“县、镇、村”如何一体化联动，要谋划的路径是如何推动“强县促镇带村”。

立足近些年广东的乡村规划实践，提出以区域平衡发展为出发点，重视产业谋划，采取“县、镇、乡三级联动”策略，分别从三个方面实现县镇村的高质量发展。

一是以提档升级为导向，提升县域综合承载力。破除传统路径依赖，壮大县域经济；统筹城乡基础设施和公共设施一体化建设。

二是以集聚辐射为导向，强化乡镇“联城带村”的节点功能。促镇强镇，精准把脉，助力中心镇、专业镇和特色镇的发展；振兴镇域经济，推动镇村产业协同发展；集聚辐射为导向，形成镇村融合的生产生活场景；接续赋能“美丽圩镇”品质提升，建成一批省级样板。

三是以和美宜居为导向，全面支撑乡村建设。聚焦乡村产业发展；彰显乡村风貌特色；存量土地挖潜支撑项目落地；协助探索村民共同缔造方式等，着力培育可持续运作的机制。

马向明总工强调“百千万工程”背景下的乡村规划具有高位推动、多部门参与、设有专班组织且多政策工具并用的特征。在这样的复杂系统下，县域尺度的规划设计成为重要协调统筹工具。

关于西部地区村庄规划编制几点认识

李巍

西北师大城市规划与旅游景观设计研究院

院长、副教授

村庄规划经历了“运动式规划、图集式规划、方案式规划、多规规划”的历程，规划手段和方法也发生了变化。当前村庄规划流程上“编管合一”，内容上“多规合一”，将成为国家治理现代化的空间手段和乡村振兴多元目标的共识体现。

西部地区乡村呈现人口低密性、广域生态性、产居特殊性、系统脆弱性的特征，如若生硬地对标全国性规范和标准，将存在难以适配的问题。李巍院长总结了当下西部地区村庄规划编制存在的三个错配，即“资源错配”“功能错配”“供需错配”。聚焦西部乡村在地特性，结合村庄规划在城乡关系、人地关系、业田关系、人居关系中所起的作用，重点应以西部“人”为中心，对人的理解从“数字总量”转向流动、结构、需求和行为上；关注系统思维、过程思维、策划思维和设计思维，以此构建符合西部地区乡村特征的实用精准的规划思维逻辑。

李巍院长分享了西部地区村庄规划实践案例，包括甘南村庄“一十百千万”工程的做法、国家自然草原公园门户社区型村庄俄合拉村、风景道驿站型村庄安果村、黑力宁巴村，以及公共艺术介入型村庄东乡马巷村等。

最后，李巍院长提出西部村庄是个“地域且动态”的概念，西部规划是个“阶段和行动”的概念，西部规划师从业是个“关系与持续”的概念，启发我们在新时期、新阶段对村庄规划活动重新认知与思考。

打破行政区构建经济区——以城乡

融合片区编制乡村国土空间规划

汪小琦

成都市规划设计研究院院长

基于对城乡关系和乡村重要性的新认识，新时期乡村规划的破题思路是“把农村放入整个城市全域的发展进程当中，将乡村规划纳入城市全域国土空间规划中去谋划、安排和部署”。汪小琦院长介绍了成都市城乡融合片区提出的背景、相关概念和划定方式等。

成都市城乡建设发展经历了起步探索、系统推进、转型提升三次跃升，镇村的人-地-产关系发生了重大变化。在此背景下，为解决乡镇发展“小散弱”的问题，成都进行了推进乡镇（街道）行政区划调整和体制机制改革工作。在上阶段工作基础上，明确了以功能区为单位在更大空间尺度对重大生产力进行优化布局的基本战略，城乡融合发展片区由此诞生。城乡融合发展片区是以经济联系为主导，地缘相近、交通相连、产业相关、人文相通的若干乡镇（街道）、村（社区）统筹考虑的乡村国土空间规划编制单元。基于“定规模、定边界、定类型、定中心”的四个原则，进行全域划片，最终划定镇级片区62个。

汪小琦院长结合郫都区战旗村级片区的实践案例，总结成都市统筹“人-地”“人-景”“人-居”“人-村”“人-产”五对关系编制规划，做到以“人”为中心编制规划，助力公园城市的乡村表达，建设宜居宜业和美乡村。

乡村振兴背景下的规划转型

朱力

福州大学建筑与城乡规划学院院长助理、

教授级高级规划师

结合2022年开始由福州大学等机构联合发起的仙游乡村振兴研究院及其实践的工作成果，朱力教授提出传统规划知识的生产方式是“从城市中来，到城市中去”，背后理念仍然是追求蓝图式的完整形态和技术导向。由于其方式不适应乡村规划，导致规划师在乡村实践中面临耗时久、收益低、无获得感等一系列困难，并设想通过规划知识以“城市生产-乡村应用”的方式突破当前的困境。

基于景观特征、经济属性、用地权属、开发控制、社会与文化属性、空间属性、知识属性等七个方面的城乡差异性分析，朱力教授提出城乡关系产生了从城市转向乡村发展的历史性变化，主要体现在要素关系、乡村空间性和基层治理重组等方面，包括：人口、土地、资本等要素流动从城市转向乡村；乡村空间从生产空间转向消费空间、从资源转为资产;乡村治理体系发展转向盘活集体资产、做强集体经济。

面对现实难点和历史转变，乡村振兴背景下规划师的新角色，既要从自上而下履行国家对基层的管理要求，也要自内而外落实乡村本身的振兴需求，重点关注乡村的资产运行、社区营造、规划设计等三个维度工作。

最后，朱力教授建议未来规划学科建设要设置乡村振兴方向的多学科交叉融合培养专业，强化双向视角下以社区营造理念培养创新型人才；同时要坚持在地实践，以基地化方式推动规划知识的在地生产和技能训练，树立基于自主知识的学术自觉。

乡村与乡村规划的思考

王慧芳

学会理事、长沙市自然资源和规划局二级调研员

王慧芳调研员从乡村规划的使命、特点和对规划师的新要求等三个方面分享了自己的观点。乡村规划的使命是在认识到城乡差异存的基础上，对其进行深入的研究，从而推动建立城乡间良性、可持续的互动关系。

乡村规划的特点在于在地性。通过分享了跳马镇和沙田乡的案例，着重关注乡村间的显著差异，需要规划师深入把握各类三线、三调、年度变更、房地一体登记等在地数据，提出其校验、分析、应用的方法和思路。同时，乡村规划的执行主体复杂多元，村民、镇村干部、各级政府、各相关条线对规划内容、形式、深度、规划期要求都有不同。由此，乡村规划数据庞大繁杂、主体要求多元等特点对规划的实施性和精细化提出了更高要求。

基于乡村规划的使命和特点，体系化、创新性、陪伴式是乡村规划对规划师的新要求。国土空间是承载各类物质和非物质全要素的基本盘。规划师需要对其进行体系性的思考和工作。同时，需要规划师创新思路和技术，注重经济、生态、社会效益的协同。此外，乡村的特性要求规划师团队开展长期性、陪伴式工作，才能综合考量和统筹各方利益，做老百姓需要的乡村规划。

在嘉宾引导发言后进入互动讨论环节。参会听众针对不同地方的实践与探索，结合不同视角向与会专家提出了诸如宅基地、乡村社区生活圈等差异化标准制定，以及地方实践的比较等问题，讨论嘉宾进行了积极的回应和交流互动。尤其是对城乡差异特征的进一步探讨，让大家对乡村振兴背景下的城乡融合和乡村规划发展有了更深刻的认识。

转发自 “中国城市规划”公众号

修订 | 栾峰、奚慧

编辑 | 宣传办

审核 | 肖达