自然资源开发利用市场准入制度研究​——日本的经验与启示

导 读

自然资源开发利用市场准入制度是自然资源市场体系的重要内容。文章梳理了日本自然资源开发利用市场准入制度体系，介绍了日本土地资源、林地资源、水资源等方面开发利用市场准入具体规则。借鉴日本管理经验，提出完善我国自然资源开发利用市场准入制度相关建议：一是根据各类自然资源本底，完善自然资源开发利用市场准入相关法律与政策，为自然资源市场体系建设提供有力支撑；二是进一步完善自然资源开发利用相关战略规划，为自然资源利用准入提供基本遵循；三是构建公共服务优先的自然资源开发利用市场准入规则体系，为完善自然资源有偿使用制度夯实基础。

土地、矿藏、水、森林、海洋等重要的自然资源和资产，不仅是国家经济社会发展的重要物质保障和生产要素，更是生态文明建设的物质基础。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中明确提出了自然资源资产产权、资源有偿使用制度改革目标。随着我国自然资源管理制度改革的不断深化，自然资源有偿使用和市场建设持续推进，完善自然资源开发利用市场准入制度是推进各类自然资源市场体系建设的前提，有利于进一步解决自然资源市场建设中面临的问题。本文着重研究日本自然资源开发利用准入制度框架体系，以期为我国相关制度建设提供借鉴。

日本国土面积为37.8万km2，总人口为1.26亿，人多地少、资源相对贫乏。在土地资源方面，城市用地面积为1086.8万hm2，约占日本国土面积的30%；农用地面积为434.9万hm2，占日本国土面积的11.7%。日本林地资源丰富，森林总面积为2504.8万hm2，森林覆盖率达66.3%。水资源方面，日本农业用水约占用水总量的67%，工业用水约占14%，生活用水约占19%。日本渔业资源也很丰富，是世界渔业产量最高的地区，占世界渔业总产量的25%。矿产资源方面，日本矿产资源相对匮乏，自身不开采矿产资源，几乎所有基本矿产都依赖进口。

与我国的自然资源综合管理体制不同，日本是按照其自然资源禀赋和产业需求实行分门别类管理。日本主要的自然资源分别由内阁府、国土交通省、农林水产省、经济产业省、法务省、环境省六个中央级部门管理，管理内容包括土地资源、林地资源、水资源、渔业资源等（表1）。日本的自然资源管理从中央到地方保持一致，管理更为精细化，因此对于自然资源开发利用的市场准入要求更为详细。

日本的各类自然资源开发利用的市场准入有相关法律法规与政策支撑。土地资源开发利用市场准入方面相关法律有《城市规划法》《农地法》《农振法》《土地征用法》等，政策主要包括日本国土规划顶层设计《2050年国家土地宏伟设计》，促进国家土地使用和维护的综合性基本规划有《国土形成规划》《第二次国土形成规划》等。林地资源开发利用市场准入的法律有《森林法》《森林法实施规则》，促进森林资源合理管理利用的规划有《国家森林基本规划》和《森林维护和保护项目规划》。水资源开发利用市场准入最主要的法律依据为《河川法》，国土交通省水资源部制定了明确水资源开发、保护及利用基本方向的《国家水资源综合规划》，《水资源开发基本规划》指定了日本7大水系，为日本综合水资源开发和利用提出了合理化建议。渔业资源准入的相关法律有《渔业法》。日本本土矿产资源少，对外依存度高，矿产资源虽然没有相关的准入规则，但制定了一揽子的战略规划。如，日本《第五个基本能源规划》是面向2030年和2050年的日本能源中长期发展规划，提出了日本能源转型战略，强调确保稳定和安全的能源供应目标。《海洋基本规划》将国家发展重点从经济发展转向国家安全，将海洋保护和勘探甲烷水合物推到次要地位；同时以利用海洋资源为目标，日本制定并每五年修订《海洋能源矿产资源开发规划》，提出对周边海域的石油、天然气、稀土等资源在10年内完成调查并进行开采。

日本全国土地资源中，个人所有土地占57%，法人所有土地占8%，国家和地方公共团体所有的土地占35%。其中，国家和地方公共团体占有的土地多为不能用于农业、工业或住宅的森林和草地。在可利用的土地中，私有土地占比高。

2.1.1 城市用地准入

日本城市用地市场准入的依据为城市规划的区域划分。根据《城市规划法》，日本将城市用地划分为两类：一是城市规划区（城市化地区、城镇化控制区、未划线区），二是城市规划区以外的区域。城市化地区是指已经形成的城市区域和10年内优先进行城市建设的区域；城镇化控制区是指抑制城市化进程的区域，一般为城市农地、绿化带区域或公园等区域，原则上不能建造建筑物，若要建造建筑物需事先和政府部门进行商谈，申请建筑许可，其中农舍、公共设施、旧宅改建翻新不需要建筑许可。日本通过规划城市化地区和城镇化控制区而形成优质城市区域，这些区域的道路、公园、下水道等基础设施及公益设施的建设不需要建筑许可或开发许可，具体的许可要求见表2。

日本将城市用地按照土地用途分为13类，详细的各类土地的准入规则见表3。一旦指定了区域土地用途类型后，只能根据准入规则建造相应类型的建筑物，但地方政府可以根据当地特点制定相关条例，来加强或放宽应用区域的准入限制。同时，细化土地用途进一步促进了土地的节约集约利用。

2.1.2 农地资源准入

根据日本《农地法》规定，日本农地资源准入规则因农地所在区域和对优良农地划分差异而各不相同。

(1)城市农地准入规则。日本城市农地准入规则（表4）主要分为以下三类：一是在城市化地区内的农地，转用或者买卖农地需向市、町、村的农业委员会申报，无需许可，但转用面积超过1000m2，需要符合《城市规划法》第29条的开发许可规定。二是市区调整区内农地的转用或者买卖采取许可制度，农地转用者必须得到都、道、府、县知事等的许可，需要符合《城市规划法》第29条和第35条规定；若农地转用面积超过4hm2，则需要与农林水产大臣进行协商。三是城市化地区和市区调整区以外的农地转用或者买卖需要许可，若转用面积超过3000m2以上，需要符合《城市规划法》第29条的开发许可规定；若转用面积超过4hm2，则需要与农林水产大臣进行协商。

(2)不同等级农地准入规则。为了保护和有效利用优良农地，日本对各类农地的准入限制不同，划定在农业振兴区域范围内的农地不准任意转用；甲种农地与一类农地，原则上不允许转用；三类农地原则上可以转用；二类农地则是介于一类农地与三类农地之间，在三类农地上未选到合适土地的情况下，才能进行转用许可。此外，农业振兴区域范围内农地、甲种农地和一类农地也有可以转用的情况，具体规定见表5，具体准入清单见表6。同时，凡进行以农地转用为目的的土地买卖，必须得到都、道、府、县知事或农林水产大臣的许可。

根据日本政府规定，土地资源开发利用市场准入应遵循《城市规划法》《农地法》《农振法》《建筑标准法》等法律，依据城市规划区域划分，通过对城市用地和农地资源用途进行分类，采用详细规划与许可准入的管制方式，从而形成相对完善的日本土地资源开发利用市场准入制度。土地资源准入规则既有刚性管制的法律法规，如甲类农地、一类农地原则上不允许开发利用，但如《土地征用法》认定公益性高的事业场合许可准入建设，同时也在土地资源规划准入方面适当留白（未划线区），为土地资源开发利用留有弹性操作空间。

日本《森林法》将林地分为国有林和民有林，其中，国有林是指国家作为森林所有者的森林和《国有林管理经营法》规定的森林，民有林是指国有林以外的森林。日本所有的国有林均为保护林（国有保护林），民有林有一部分也属于保护林（民有保护林）。对民有林业主来说，其所有的保护林采伐和开发会受到限制，因此可以享受政府给予的减免税等补贴政策。

2.2.1 日本保护林准入

日本国有保护林由农林水产大臣负责指定及解除，民有保护林由都、道、府、县知事负责指定及解除。日本保护林的划定为了保护水源、防止泥沙崩塌等灾害、保护环境、保护名胜古迹，因此，保护林的采伐与开发利用受到严格的限制，砍伐树木和保护林土地性状变更需要得到都、道、府、县知事的许可。

2.2.2 日本民有林准入

在日本都、道、府、县知事制定的《地方森林规划》中，民有林开发利用准入须遵循日本的林地开发许可制度。民有林开发利用必须满足灾害预防（如泥石流等）、防止水灾、水源涵养和环境保护四大标准。同时，民有林的开发利用（新建或改建道路涉及土地面积超过1hm2、道路宽度超过3m的）需要按照农林水产省规定的程序，报请都、道、府、县知事许可。根据日本《森林法》与《森林法实施规则》，对于具有较高的公共利益同时不会明显妨碍林地保护的民有林开发利用项目无需申请许可，相关准入清单与负面准入清单见表7。

总的来看，日本的林地开发利用市场准入分为两类，保护林为保护公共利益所划定，开发利用受到严格的限制，民有林开发利用采取许可准入方式。对照日本林地准入清单与负面准入清单可发现，可准入项目基本上为具有较强公益性的项目。

2.3.1 水资源准入

日本河流的水基本上属于公共资源，针对水力发电、农业用水、自来水、工业用水等特定目的的占用，须得到河流管理者的许可。日本水资源的市场准入为许可制。根据国土交通省的规定，若想占用河流流水，占用河川区域内的土地，开采土石或其他河川出产物，在河川区域内土地上新建、改建或拆除工作物，在河川河口附近的海面上新建、改建或拆除工作物，挖掘河川由区域内的土地，都须得到河川管理者的许可，并获得许可权。此外，各类许可权可以转让，但也须由河川管理者登记备案。同时，根据日本政令规定，都、道、府、县政府可以征收流水占用费、土地占用费或沙土流失采集其他河流出产物采集费等，征收金额标准及有关征收事项由政令规定。

但河域高规格堤防特别区的以下情况不需要申请许可：一是政府规定新建或改建高规格堤防的具抗水渗透功能的基础设施；二是新建或改建排水渠、其他通水设施、水池、其他蓄水设施（深度在政令规定以内）；三是工作物在地上或地表的撤除，对于在前一期政令规定的深度以内的工作物的地下清除，从一开始就设置该工作物的土地回填的情况；四是竹木的栽植。

2.3.2 渔业资源准入

日本通过投入量监管与技术监管相结合的方式，建立经营沿岸渔业准入基本条件，即获得渔业经营许可的渔业权。日本大多数的共同渔业权都由渔业协同组合（如渔业合作社）管理。农林水产大臣依法给予每艘船许可，指定捕捞许可证有效期最长为5年，每5年换证一次。日本渔业资源准入有多种限制，具体包括：一是输入控制，通过限制渔船数量和规模、捕捞天数等来限制入口处的捕捞压力；二是规范捕捞船舶设备和渔具的规格，用技术法规限制渔获量；三是对可捕捞量进行规定。

当前，我国正在逐步建立完善自然资源资产有偿使用制度，虽然自然资源市场体系基本形成，但仍存在各类自然资源市场发育程度不一、市场管理制度基础不一等问题。日本各类自然资源开发利用准入制度相对完善，其经验可为我国自然资源市场体系建设提供相关借鉴。

从日本自然资源开发利用市场准入的具体措施可以看出，日本根据各类自然资源的特点制定差异化市场准入规则，其准入方式有两类：一类为规划准入，另一类为许可准入。其中，城市用地资源、农地资源为规划准入+许可准入；林地资源、水资源、渔业资源为许可准入。自然资源开发利用市场准入清单和负面准入清单有相关法律与政策支撑，准入清单与负面准入清单与各类法律相关性强是日本自然资源开发利用市场准入的特点。日本自然资源开发利用市场准入方面的法律政策完备、规则清晰明了：土地资源开发利用市场准入相关法律有《城市规划法》《农振法》《土地征用法》等；林地资源开发利用市场准入的法律有《森林法》与《森林法实施规则》；水资源开发利用市场准入的法律有《河川法》；渔业资源准入的相关法律有《渔业法》；矿产资源虽然没有相关的开发利用市场准入规则，但制定了一揽子战略规划。同时，日本各类自然资源准入规则既有刚性管制的法律法规，如保护林、甲类农地、一类农地等原则上不允许开发利用，也有相关弹性的操作空间。

在我国自然资源市场体系中，《宪法》《民法典》《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》等法律，以及各类行政法规等规范性文件构成了各类自然资源管理制度的基础，但存在产权体系相对不完整、产权边界难以划分、各类政策法规庞杂且相对独立等问题，使统筹各类自然资源开发利用准入有较大的难度。因此，我国需进一步完善各类自然资源开发利用市场准入相关法律法规体系，在厘清现有相关法律法规和政策文件相互关系的基础上，统筹规划管理各类自然资源，探索建立协调各类自然资源开发利用市场准入的刚性管制和弹性操作空间，根据各类自然资源特征，细化各类自然资源开发利用市场准入清单与负面清单，将清单条目与各类相关法规相关联，进一步提升自然资源开发利用市场准入规则的科学性、规范性和有效性。

日本政府认为，自然资源相关战略规划政策需要从长远和综合的角度有计划地推进。在国家层面政策指导下，日本各类自然资源基本都制订有相应的战略规划，如土地资源方面的《2050年国家土地宏伟设计》，林地资源方面的《国家森林基本规划》，水资源方面的《国家水资源综合规划》等。

需要关注的是，日本陆地矿产资源虽然相对匮乏，但仍根据世界形势制定了一系列矿产资源相关战略规划，设定了日本附近海域的海洋能源矿产资源开发目标。日本制定了《海洋能源矿产资源开发规划》，采取“促进海外资源保供”“储备”“开发资源节约型替代材料”“循环利用”和“海洋资源开发”五大支柱的资源政策，将矿产资源分为储备目标矿产、回收优先矿产和战略矿产，通过识别“哪种金属的资源风险最高”来设定资源政策优先目标，帮助日本制造业发展。近期，日本经济产业省提出“‘矿产资源政策’在保护我们生命”。

目前，我国主要实施了《全国国土规划纲要（2016—2030年）》《全国森林经营规划（2016－2050年）》《全国水土保持规划（2015—2030年）》等规划，相较于日本，我国各类自然资源相关规划较少。因此，我国应结合当前国际情势，在解析自身发展现状和自然资源变化情况的前提下，预判我国自然资源发展趋势，完善自然资源开发利用相关战略规划政策，设定自然资源开发利用准入综合远景目标，并根据目标完成情况适时进行调整，指导自然资源利用准入相关制度建设。

纵观日本自然资源开发利用市场准入相关规则，可以看出，日本政府对于特定资源开发利用市场准入优先考虑的是公益类项目，如与交通网络相关的铁路、轨道、航空设施，与市政基础设施有关的消防设施、自来水设施、通信设备设施等，与文化教育有关的学校、博物馆、图书馆、研究机构等，与环境保护有关的自然公园、海岸带保护设施等。

借鉴日本经验，我国应以公共服务优先为基本准则，在各类自然资源开发利用准入中留足公共基础设施、社会生活服务设施、环境保护相关设施等空间，将交通网络、基础设施、能源设施、城市市政基础设施、城市生活服务设施等开发利用等纳入自然资源开发利用准入清单，加快构建适合中国国情的自然资源开发利用市场准入规则体系，保障我国自然资源开发利用市场建设快速持续推进。

本文引用信息

王佳佳,荣冬梅,朱红.自然资源开发利用市场准入制度研究[J].中国国土资源经济,2023,36(7):69-78.

文章来源：中国国土资源经济