城市更新单元详细规划研究与探索

2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，对详细规划的编制提出了新的要求。详细规划作为“五级三类”中的一种规划类型，在新的体系中亟须作出相应改革与调整，使之能承担起建设全域和全要素的国土空间用途管制制度、实现城乡“一张图”精细化规划管理、提高空间环境品质、服务政府现代化的规划治理等职能。2023年3月，自然资源部发布《关于加强国土空间详细规划工作的通知》，在国家层面提出对新时期详细规划的编制要求、相关任务安排，以及探索城市更新单元详细规划的编制和管理方法。

城市更新单元详细规划既是承接、深化、落实国土空间总体规划中关于城市更新要求和目标的重要工具，又是管理城市更新建设活动的直接依据，在我国未来的城市建设过程中将发挥重要作用。作为一种全新的单元详细规划，其编制的理念、思路和要求都值得探索。

当前，我国已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市从外延式扩张向内涵式增长转变，应重视存量空间资源的开发利用。城市更新作为存量时代国土空间治理的主要手段，是低效土地再开发、老旧小区改造、历史文化保护等各类相关规划和项目的经验总和，具有丰富的内涵和外延。整体来说，城市更新以城市的高质量发展和高品质生活为根本目标，通过土地利用效率效益提升和城市空间结构优化，促进土地利用模式和城市发展模式转变，最终实现城市的“全面提质”和“合理增效”。

在国土空间规划体系中，城市更新的原则、任务和目标通过总体规划进行统筹，再通过详细规划对具体城市更新单元和地块的用途、开发建设强度等提出管控要求并作出实施性安排。因此，城市更新单元详细规划作为详细规划的一种类型，是落实城市更新活动、核发城市更新项目规划许可、进行城市更新建设等的法定依据。国土空间背景下，相较于传统控制性详细规划，城市更新单元详细规划在落实国土空间总体规划的相关要求中强化“刚性传导、弹性引导”，更侧重体现“管理”的需求；同时，考虑完善单元内公共绿地、道路系统、开敞空间、公共配套设施等配套，优化单元功能和空间布局，提出定位、结构、规模等单元规划总体管控和引导要求，并作为下层级详细规划编制的依据。

详细规划至今有30多年的历程，对于指标控制已形成体系化的编制流程和实践化的可操作经验。近年来，随着对城市更新工作认识的不断丰富，在详细规划编制实践中，各地已进行了很多探索。如：上海市和广东省广州市在详细规划层面分别构建城市更新实施计划和城市更新片区策划方案；广东省深圳市将其对法定图则的调整或落实情况作为编制详细规划内容的重要组成部分。新时期国土空间规划背景下，传统控制性详细规划已无法满足“分类推动详细规划编制”的要求，城市更新单元详细规划作为空间规划体系中面向实施的规划、国土空间用途管制的重要抓手，亟须对编制进行改革和完善，以更好地适应新时期的国土空间开发和保护要求。现有详细规划在城市更新方面的不足主要表现在两方面。

目前，城市更新以项目为导向，更新实践聚焦于局部项目落地，与国土空间整体战略和空间布局融合不足，忽视城市整体用地结构和布局的统筹。如：现状城市更新中过于强调就地平衡，功能以居住和商业为主，与周边空间协调不够，导致更新地块容积率过高；重大公共设施和基础设施在城市更新中存在空间碎片化问题，对于改善城市空间功能和公共配套效用不大。这种缺少统筹且碎片化的更新模式与城市整体性产生冲突,会影响城市运行系统的稳定性。

在现阶段城市更新规划中，单一专业主导的情况较为普遍。如：城市更新区域交通拥堵治理，实践中往往只关注研究区域内道路网络优化和停车设施完善，却忽视了区域功能调整；城市更新区域水环境治理，往往只进行水体环境改善和滨河景观建设，却忽视了功能活力塑造。城市更新本质上是一项复杂且综合的工作，应注重公共服务提升、特色魅力塑造、生态环境改善、交通网络优化等多系统有机融合，实现人居环境品质的整体提升。

城市更新既有土地收益增加、城市竞争力提升组成的经济利益驱动性，也有由地方政绩、老百姓满意度组成的政治利益驱动性，两个利益之间往往是相互冲突的。但在通过规划编制缓解两个利益主体间冲突的过程中，传统控制性详细规划趋于使用简洁明了的指标体系，导致无法充分体现公平公正内涵。如，在一个控制性详细规划内部，往往有多个城市更新片区，单个片区规划方案都符合规范要求，但多个项目叠加则出现“合成谬误”，影响局部覆盖的控制性详细规划的公平性。

为适应国土空间规划改革新形势，推动城市更新的高质量发展，提高详细规划管理效率，笔者认为，应从传导体系、规划策略、利益平衡、城市设计、行动单元等五方面谋篇布局，以落实新的要求。

城市更新是存量规划的重要手段之一，在国土空间规划体系下，需要体现下级规划服从上级规划、明确传导空间载体的要求，体现对总体规划约束指标、刚性管控要求和指导性要求的分解传导，并通过落实规划实施传导机制，提出详细规划的落实要求。因此，笔者认为，应通过构建“市域总体规划—分区总体规划—城市更新单元详细规划”空间传导体系，实现国土空间规划的统筹引领，建立总体规划定目标定重点、详细规划控指标定功能的城市更新单元管控传导机制。同时，城市更新单元在不突破上位国土空间规划管控要求的基础上以及满足社区生活圈设施服务半径和建设要求的前提下，应考虑统筹分配各更新单元详细规划空间相关指标，实现单元弹性平衡，消除现有规划与城市总体需求的偏差。

城市更新的根本出发点是满足人民日益增长的美好生活需要。因此，城市更新目标转向追求品质生活和跃升城市能级，具体表现为系统性、战略性的整体统筹规划，同时也开始注重在社会、经济、文化等更加综合的方面发挥作用。笔者认为，城市更新规划策略应以整体空间构建和重点地区管控指引为支撑，以问题的紧迫性、市民关注的重要性、系统提升的完善性、示范效应的带动性为导向，面向落地实施性，全面统筹交通、市政、生态、景观、风貌等多系统的要素，编制城市更新单元详细规划；同时，考虑到各地城市发展情况的不同，城市更新单元还应强调地方特色，在统筹地方经济、社会、文化、空间、时间等多个维度的基础上，探索创新法律法规、产业结构、产权结构、基础设施、土地利用、公众参与等多领域协同的更新规划路径。

存量规划具有与增量规划不同的特点，突出表现为：一是权利关系复杂，建设用地使用权分属于各土地使用者；二是土地收益分配需要兼顾各方，政府不能随意处置土地，城市更新单元面临多方利益平衡诉求。笔者认为，城市更新单元详细规划编制应建立在保障公众利益的基础上，尊重市场规律，对城市更新各利益相关方的合理诉求进行深入对接和协调，并在形成共识的前提下实现产权利益平衡。因此，推进城市更新单元详细规划实施应围绕政府、市场企业、权利主体三方，通过城市更新单元详细规划作为技术和管理的运作平台，在规划编制、规划技术、规划政策三方面开展实践；应考虑以平衡政府公众诉求与市场开发收益的方式，引导和控制市场主体的利益最大化，使城市更新单元详细规划成为协调多方利益主体的技术平台；应通过建立清晰可执行的政策规则，并与更新单元详细规划编制审批高度耦合，在保障公共利益供给、促进利益平衡的前提下，极大提高城市更新单元详细规划的实操性，促使城市更新单元详细规划成为管理城市更新的基本平台。

在城市从外延式扩张转变为内涵式增长的高质量发展阶段，城市设计正在向全过程、全覆盖、精细化、多维度转变，因此，城市更新单元的城市设计更加注重可操作性和落地性，而非视觉图纸与模型。城市设计需要进一步利用多学科交叉优势，分层次、分类型、有侧重地融入法定规划体系,在空间布局与形态管控中发挥纵向串联作用，并以此提升规划的可实施性与空间治理水平。笔者认为，城市设计在存量发展背景下需要从过去或宏伟、或理想、或蓝图式的设计技术，转变成一种“共商、共建、共治”的动态治理，在详细规划层面形成覆盖“规划—建设—管理”全周期的长效运作机制；同时，考虑城市设计从以往蓝图式的空间描绘转向新旧联动的资源修补，应采取“整散结合”的设计思维，既划定有条件的建设区，又积极提升局部空间的存量价值。

在国土空间总体体系中，城市更新主要通过详细规划对具体地块用途和开发建设强度等作出实施性安排。为更好地与详细规划衔接，促进“多规合一”“多审合一”。笔者认为，应在详细规划层面建立起“城市更新单元—城市更新行动单元”分层编制、分层审批的工作机制，考虑将城市更新行动单元作为详细规划层面的一种特定类型，基于市场主导和功能传导原则进行划定和编制。同时，以城市更新单元详细规划为依据，将详细规划单元的各类规划管控和引导要求细化分解到行动单元，作为更新实施项目方案设计和实施管理的依据，从而落实公共服务设施的配置要求、统筹更新地块的容积率配置及空间开发的管控要求。

城市更新带动空间利用从粗放到节约、由增量扩张向存量优化转变，可以更好地解决城市问题。根据城市更新背景下详细规划的新形势和新要求，笔者对城市更新单元详细规划的编制方法和政策体系提出如下建议。

笔者建议，构建“市域总体规划—分区总体规划—城市更新单元详细规划—城市更新行动单元详细规划”的国土空间规划体系，并将城市更新纳入国土空间规划“一张图”，建立总体规划和分区规划定目标、定重点，详细规划建路径、控指标的城市更新规划管控机制。同时，对规模管控、底线约束、用地布局、设施分配等类型刚性指标进行分解落实，如容积率、绿地率、建筑层高等指标；对公服设施、人居环境、市政交通等要素提出弹性引导要求，如公共管理与公共服务设施位置和用地边界、非独立占地配套设施位置等。对于刚性指标来说，城市更新单元用地应严格依据上位规划和规范控制要求，并向下传导至城市更新行动单元层级，突出用地指标刚性传导控制；对于弹性指标来说，宜对指标内容在城市更新单元内进行弹性平衡，弹性平衡后规划各项指标在单元层面保持不变，且不视为修改规划，并探索确定规划弹性平衡的限定情景。

笔者建议，一是开展深入调查，全方位获取现状土地利用、用地权属、开发强度、建筑功能、公共设施、开发空间、环境品质、交通系统等数据；建立单元承载能力评估，校核单元开发容量与配套支撑能力，从交通、建成状况、生态环境、发展需求等方面，对空间和指标进行综合性评估，控制更新单元开发容量，降低单元容量叠加对交通及市政基础设施的承载压力。二是结合调查评估结果，开展空间多维分析，将开敞空间、绿化廊道、生态资源、建筑风貌等多系统进行空间叠加，分析系统的衔接通畅性、空间融合性，强化生态、景观、风貌等多类型空间的保护和利用，以实现生活品质提升、特色魅力塑造、生态环境改善等各系统有机融合。三是基于评估结果和空间多维分析，实施多元空间提升，以存量空间为重点，结合单元内统筹，通过系统强化公共服务、市政和安全设施的支撑能力，优化提升城市环境品质、空间结构和功能效益，将存量空间作为空间载体，优化调整布局结构；同时，考虑更新改造的方式与可行性，实施功能复合布局，如市政设施用地与公园绿地、广场用地一体化布局。

结合各地城市更新的实践，笔者建议，可通过三方面政策手段来实现公共利益和个体利益平衡：一是制定土地用途管制和空间管制的基本要求，在规划中将单元开发建设用地与公共服务设施贡献用地进行捆绑，使详细规划成为协调多方利益主体的技术平台，落实具体的规划安排；二是构建产权管理相应的路径，并运用土地历史遗留问题处理、城市更新准入条件设定等政策工具，实现土地产权的优化配置；三是通过地价补缴和税费调节等方式，配置土地资源的经济杠杆和调节土地资源的收益分配。

笔者建议，城市设计应在底线约束的基础上，对特色化的空间目标和管控要素提出针对性要求，并保持适度的灵活性来应对需求的不确定性。对于空间形态已基本定型的存量地区，未来的城市设计应更多地通过有限的机会用地和空间更新资源带动发展，可采取“整散结合”的设计思维，既划定有条件建设区，又积极提升局部空间的存量价值。同时，城市设计内容还应考虑现状空间形态评价与风貌研判，平衡宏观结构落实与微观局部引导的关系，强化可实施策略、政策机制保障、近期行动的可操作性。此外，考虑统筹协调不同主体间的资源、问题和诉求，可通过广泛的社会参与来形成可操作的设计行动方案。

城市更新行动单元主要侧重于优化完善更新项目的功能定位和空间功能布局、确定更新项目的规模指标、提出更新对象的更新规划措施等规划内容，强化行动单元的落地实施性。笔者建议，在更新项目及周边地区的分析研究中，可将城市更新单元详细规划的各类规划管控和引导要求细化分解到行动单元，作为更新实施项目方案设计和实施管理的依据，以确定更新项目的主导功能和建设规模、落实公共服务设施的配置要求、统筹更新地块的容积率配置及地下空间开发等管控要求。

文章来源：中国土地