【主旨论坛】陈小卉 | 城乡融合发展背景下的乡村空间治理

2023年10月28日，第20届中国城市规划学科发展论坛上，江苏省自然资源厅陈小卉总规划师发表主题演讲“城乡融合发展背景下的乡村空间治理”，介绍新时期江苏乡村空间治理实践经验，并总结讨论中国乡村空间治理的一般规律。

新中国成立以来，我国城乡关系经历了从乡土中国、到城市中国、再到城乡中国的演变历程。经济上，改革开放以来，全国城乡居民收入差距不断缩小；基础设施上，交通革命、信息化发展与城乡基础设施的统一建设改变了城乡时空关系；政策导向上，从城乡统筹到城乡一体、再到城乡融合，二十大更是提出全面推进乡村振兴；城镇化水平不断提高，部分省份如江苏的城镇化率已超过70%，迈入城乡融合阶段。总体上，全国层面已经迎来乡村自我发展的新阶段，城乡融合是新型城镇化发展的必然要求，应积极响应国家战略，探索推进城乡融合发展改革。

社会结构方面，社会资本入乡、外出村民返乡等资本和人员流动对传统乡土的熟人社会产生冲击，现代乡村社会群体结构多元化；产业结构方面，传统小农经济向一二三产业融合发展，并产生了田园集市、农业加工展示等乡村新业态助力现代农业发展；功能结构方面，乡村多元功能与价值凸显，乡村承担着粮食和重要农产品供给、生态屏障和生态产品提供，乡土文化保护和传承以及乡村新经济载体等重要功能。聚落结构方面，乡村聚落空间重塑，区域镇村布局完善调整、内部空间更新适应生产生活方式变化，出现不少乡土味浓、时代感强、现代性高的新空间。

在多层次空间尺度上开展乡村空间治理。区域尺度层面的省级国土空间规划，在人口城镇化、产业发展、乡村空间资源利用、乡村生态环境保护、乡村空间风貌、乡村聚落空间发展引导上，形成系统性、差异化的乡村空间治理策略。县域尺度层面江苏省从2005年开始注重做好镇村布局，多年来充分认识村庄演变规律，结合国家乡村振兴战略和乡村人居环境提升要求，动态调整细化村庄分类，使公共政策干预越来越精准，以确定公共服务设施、基础设施、村庄建设、空间形态等优先投放规则。片区尺度层面重点开展村庄连片规划、特色田园乡村示范区、传统村落集中连片保护利用等工作，形成规划、建设、政策的多方合力推动连片乡村振兴。村域尺度层面通过法定村庄规划支撑乡村振兴战略落地实施，保护为基，发展为纲，促进乡村综合发展，多维协同，刚弹结合，实现全域全要素管控，并不断加强规划过程中的村民参与。

江苏提出“到2025年建成1000个特色田园乡村，1万个美丽宜居乡村”，通过美丽宜居乡村建设，建成了一批建设品质高、环境条件优、公共服务好的美丽宜居村庄带动乡村综合振兴；通过特色田园乡村建设重塑乡村魅力，带动乡村的综合振兴。

一方面协同推进全域土地综合整治，满足规模化农业空间需求。另一方面，依托区位和资源优势分类建设乡村新型产业空间。

通过废弃矿山等生态修复，带动产业发展；通过流域生态治理，改善乡村生态本底。

积极探索人才下乡、土地改革、集体经营性建设用地入市改革，附带生态保护条件土地出让等机制创新。

乡村发展的关键是“人-地-产”耦合系统的再建，要提升规划的有效性，就要科学预测部分乡村人口收缩，城郊乡村人口回流状态下的未来乡村人口，判断乡村精明收缩，聚落空间紧凑背景下未来存续的农村居民点以及大小农业并存，新型农村经营主体蓬勃发展中的未来农村产业与就业。牢牢把握住人口资本科技等要素如何流动，乡村土地生态文化特色资源价值如何显现，城乡之间如何多产业类型与多主体联动实现共享的城乡融合发展关键。报告归纳了城乡融合发展背景下乡村发展主要呈现出规模经营的大农模式与精耕细作的新时代小农模式，提出城乡融合状态下未来乡村主要表现为服务农业生产乡村、传统村落、新经济乡村、城郊服务型乡村四种类型。城乡融合背景下乡村空间治理路径应当是全域统筹、聚落重塑、产业重组、生态修复与要素流通。

最后展望乡村规划改革方向，乡村规划应当统筹全域全要素，注重实施与实用性，充分发挥其统筹协调三农问题的空间平台，统筹整合各类要素的基层单元和统筹协调各方利益的磋商平台的重要作用。