全域土地整治思维推进城镇农业空间治理实践

城镇化的快速发展，导致城镇农业空间快速被城市开发包围，尤其在城中村或城边村中呈现“半城半村”状态，普遍存在零散耕地、园地、水塘交织杂糅，农业设施规划建设不统一，土地生产经营难监管，土地经济产出效益低下等治理难题。

以土地综合整治思维推进城镇农业空间治理，从单要素整治向多要素整治转变，由地块整治向区域整治转变，由单一目标向多目标转变，由单一用途向多功能用途转变，有利于提升土地利用效益，建设生态宜居生活空间。

本文以中山小榄镇美丽田园详细规划项目为例，以土地综合整治思维推进城镇农业空间治理，平衡保护与发展的关系，高效统筹各类资源要素，提高用地综合效益，为乡镇国土空间规划研究提供参考。

规划区位于中山市小榄镇永宁街道中心地带，为农村集体农业用地，项目占地600多亩，由村集体统一管理，个体农户种植蔬菜、花卉等农作物。由于缺乏统筹，经营主体分散，个体承租人经营能力不足等原因，导致该农业园产业发展难以形成规模化，产业类型和功能单一，整体产出低下，村集体获取的租金呈逐年下降的态势。

项目区位图

针对城镇农业空间，通过对一般耕地“进出平衡”调整与农用地整治，重新安排空间及功能布局，进一步明确业主痛点和诉求，以“文旅农旅、科技农业、都市休闲”为三大发展功能，构建“策划、整治、设计、运营”的四大策略。

同时，衔接镇级国土空间规划，以详细规划纳入法定规划中，实施土地用途管制的监管。

总体发展理念：遵循“生态可持续+农旅融合”的发展思路，依托本地“小榄菊”花卉种植产业，提出“颐农· 智农· 闲农”的三农发展理念，打造省级休闲农业与乡村旅游示范点。

规划思维模式图

农业产业目标：以建设市级农业公园和省级现代农业产业园为发展目标，强化农业现代化的科技支撑，建设智慧果蔬种植大数据平台，打造“智慧科技温室+高标准农业”的示范性农业园。

都市文旅休闲：突出“小榄菊”产业优势，策划榄菊花卉园农旅项目，围绕“赏菊、识菊、摘菊、食菊、购菊”五大文旅体验，建立“美丽菊园”都市休闲品牌。依托现状鱼塘水体，提质改造景观“菊湖”，湖水周边种植多种景观观赏菊花和其他花卉，打造四季不同时节花卉主题；建设景观草坪，引入露营、游憩、垂钓等休闲业态，成为中山网红打卡地。

规划方案鸟瞰图

根据规划方案，道路、农业设施用地及景观公园等建设，会占用土地“二调”、国土“三调”及年度国土变更调查中的少量耕地，为保证正常建设和使用，对此类用地申请“耕地转出”。

从本行政区域耕地恢复潜力库中选择适宜恢复的地块，作为本行政区域内耕地转入的来源。优先选择林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地（含即可恢复、工程恢复地类）及农业设施建设用地，对此类用地申请“耕地转入”。

其他农用地按原地类管理，有效保障建设实施和土地管理。

根据规划方案需要，实施地类空间布局重构，将现状可调整养殖坑塘地类回填，增加耕地恢复潜力图斑，增大农业种植面积，为科技农业设施提供土地保障。

局部耕地“进出平衡”示意图

土地效益最大化：基于土地空间组合及特色农业产业发展的需求，深入研究果蔬、花卉种植种类、用地规模与土地产出的经济效益模型，考虑近中远期开发时序，结合规划用地的道路系统、灌溉系统、运营系统特点，合理划定100-300亩管理单元，按照种植特点分为传统果蔬园，高标示范园，花卉文化园三个项目申报设施农用地。并结合运营招商情况，搭配组合，划定10-50亩的种植单元，保证每个种植单元含有1-2个设施农用地地块。

三大项目园区

设施农用地与种植单元示意图

设施农用地集约化：农业蓄水池、晾晒场地、垃圾收集点、农具房、初级加工房、看护房、停车场地等农业设施，根据种植需要合理组合搭配，集中布局于设施农用地中，每个设施农用地控制在1400平方米左右，并根据政府管理要求申报备案。

设施农用地模式图

组织管理闭环：村集体成立、招商或入股大型农业公司，负责高标农业种植，村民入股或就业农业企业参与种植生产；村集体成立、招商或入股文旅运营公司，村民就业或入股参与文旅项目经营。

经济收入闭环：农业公司和文旅公司从土地获取生产收入和项目经营收入，村集体获取农业公司和文旅公司土地租金收益或收入分红，村民获取土地分红和劳务收入，村集体参与高标农业种植和文旅休闲经营的管理和监管。

运营模式图

项目以土地综合整治思维推进城镇农业空间治理，着重阐述了农用地及建设用地整理、城市开发及文旅产业策划等建设内容。由项目所在街道组织实施，市农业农村局、自然资源局、文旅局、林业局、水利局等政府相关部门做技术指导及审查，协助录入土地用途管制数据库。同时，村集体成立或引进农文旅运营公司，以“运营前置”思维指导项目建设、种植和运营，以提高用地综合效益，农民经济收入，推动城乡统筹发展。

当前城镇化发展已经进入存量时代，城镇开发边界外非建设用地，即生态空间或农业空间，其土地利用开发具有多元化、创意化、更新快等特点。在实际建设管理中，涉及土地地类的管控规则和监管的政府部门较多，容易形成多头管理或真空地带。

通过非建设空间详细规划图则法定化，有利于严控耕地保护，防止无序建设侵蚀生态、农业空间；有利于政府部门数据化土地用途管制，防止人为破坏管控规则；有利于土地集约高效释放潜力附加值，提高集体及个人经济收入。