海南省国土空间详细规划：探索机器编制城镇开发边界外单元控制性详细规划

小编：近日，海南省自然资源和规划厅发布关于征求《关于加强国土空间详细规划工作的通知（征求意见稿）》（以下检查《通知》）意见的公告。《通知》提出，依托“机器管规划”，按照“谁组织编制、谁负责入库、谁管数据质量”的原则，严格落实经批准后的详细规划数据汇交国土空间基础信息平台。

此外，在编制要求方面，《通知》提出了以下七个方面的要求：划定详细规划编制范围，分类型编制详细规划；确立详细规划编制层级，分阶段编制详细规划；实行单元控制性详细规划建设规模总量控制；提质升级城镇开发边界内详细规划；统筹编制城镇开发边界外详细规划；探索机器编制城镇开发边界外单元控制性详细规划；加强城市设计和城乡风貌管控。详情如下：

关于加强国土空间详细规划工作的通知

（征求意见稿）

为深入贯彻党的二十大精神，持续深化“多规合一”改革，完善国土空间规划体系，提高详细规划、城乡建设和治理水平，推进自贸港高质量发展，根据国家和我省有关要求，现就加强我省国土空间详细规划工作通知如下。

一、总体要求

（一）充分发挥详细规划法定作用。

国土空间详细规划是实施国土空间用途管制和核发城乡建设项目规划许可及实施开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据；是优化空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具。依托“机器管规划”，按照“谁组织编制、谁负责入库、谁管数据质量”的原则，严格落实经批准后的详细规划数据汇交国土空间基础信息平台。

（二）编制全域全要素全体系全周期的治理型详细规划。

推动详细规划从侧重城镇空间为主转向城镇、乡村、生态、海洋等全空间覆盖，从侧重建设用地为主转向涵盖山水林田湖海草岛等全要素统筹，从侧重编制技术为主转向勘察测绘、编制审查、调整优化、实施监督等全体系支撑，从侧重开发利用为主转向资源特别是耕地和生态保护、空间优化、开发管控、生态修复等全周期管理，从侧重审批的管理型规划转向关注规划实施及所需的要素保障、公共政策、市场需求等空间治理型规划，推动实现“管治结合”“刚弹结合”。

（三）增强空间基础信息采集和利用的全面性。

针对规划编制前期采集国土空间基础信息难、“数据烟囱”林立、数据共享交易难等问题，建立全省国土空间基础信息数据统一治理机制，建设国土空间智慧治理平台，打通各类涉空间数据采集信息底座。推动财政投入数据集中统一管理，试点推动“用者付费”制度促进非财政投入数据主动采集和利用，丰富完善数据来源，实现信息流合一归集。

（四）提高详细规划的针对性和可实施性。

打通规划与项目的规则“堵点”，增强空间基础信息采集的全面性、规划管控的刚性、项目落地实施的弹性、规划实施监督的闭环性，促进“规划跟着项目走”向“项目跟着规划走”转变；打通规划与土地管理的技术“堵点”，明确规划编制必须以国土空间基础信息平台汇集的数据信息为基础，解决因规划与自然资源权属、环境承载力、灾害风险防治、历史文化传承等因素割裂造成规划实施“落地难”问题；打通土地等要素与项目的信息“堵点”，通过“土地超市”加大土地等自然要素资源配置的市场化力度，促进“项目等土地”向“土地等项目”转变。

二、编制要求

（一）划定详细规划编制范围，分类型编制详细规划。

依据市县国土空间总体规划主体功能定位和规划分区以及传导要求，结合行政事权科学划定详细规划编制范围。

城镇开发边界内，依据上位规划，统筹行政界线、自然地理分界线、历史文化资源保护利用等因素，划分产业园区、历史文化、交通枢纽以及其他单元等,以一个或多个单元作为规划编制单位，编制单元控制性详细规划。

城镇开发边界外，以一个或多个乡镇范围、一个或多个海洋功能区为编制单位，编制城镇开发边界外单元控制性详细规划。按照“宜城则城、宜产则产、宜耕则耕、宜林则林、宜园则园、宜湿则湿”的原则，划分为农业单元、林业单元、生态单元、海域单元、居民点单元、三产融合单元、矿业单元等。

风景名胜区等有明确管理边界的特定区域，按照相关法律法规开展详细规划编制。零星、分散的城镇开发边界可统筹纳入所在乡镇的详细规划一并编制。

（二）确立详细规划编制层级，分阶段编制详细规划。

详细规划包括单元控制性详细规划和单元建设性详细规划两个层级。单元控制性详细规划、单元建设性详细规划批准后均可作为供应土地和规划许可的规划依据。

单元控制性详细规划侧重传导落实上位规划确定的发展目标、约束性指标和强制性内容，明确主体功能、空间布局、底线约束、设施配套等管控要求。耕地和永久基本农田、生态保护红线、公共服务设施和基础设施、“平急两用”公共基础设施等公益性用地实行带位置管控原则，其余非公益性用地可采用不带位置的规模总量和比例结构方式管控；做好邻避设施、工业企业、交通干线、机场等用地与周边环境和区域的规划管控。其中，城镇开发边界内单元控制性详细规划的管控内容向下约束单元建设性详细规划，提出单元建设规模总量，合理确定生产、生活设施建设规模比例结构，明确生态空间位置。城镇开发边界外单元控制性详细规划将管控与引导内容向下传导至村庄建设规划、全域土地综合整治方案等单元建设性详细规划，并为各类专项规划提供约束条件。

单元建设性详细规划依据单元控制性详细规划对开发建设区域作出的实施性安排，明确建设项目的带位置图斑、规划条件、城市设计、建设时序、实施主体确定方式、资金测算等内容。单元建设性详细规划结合实际按需编制，可以与单元控制性详细规划一并编制。

（三）实行单元控制性详细规划建设规模总量控制。

按照“以水定人、以人定城、以产促城、产城融合”原则，根据市县总体规划确定的用水总量和可承载人口规模，确定各规划单元的建设规模总量。原则上各规划单元建设规模之和不得超过本市县可承载人口规模确定的建设规模总量。对确需超过建设规模总量的，应按程序调整市县国土空间总体规划。探索建立由主体功能区向规划分区、单元详细规划“传导-反馈”机制，具体传导规则另行制定。

（四）提质升级城镇开发边界内详细规划。

处理好城镇开发边界内外区域。按照市县国土空间总体规划确定的城镇开发边界，及因空间完整性和基础设施建设、公共设施配套等覆盖范围的需要，可拓展一定空间区域，科学划定城镇开发边界内的规划编制范围，但不得为核算土地征收成片开发范围的公益用地比例，随意划定规划编制范围。

优化提升城镇开发边界内存量空间。按照《社区生活圈规划技术指南》等要求，以常住人口以及15分钟社区生活圈为基础，强化对历史文化资源、地域景观资源的保护和合理利用，补齐公共服务设施短板，完善慢行系统和社区公共休闲空间布局，提升生态、安全和数字化等新型基础设施配置水平。统筹地上地下，鼓励开发利用地下空间、土地混合开发和空间复合利用，有序引导单一功能产业园区向产城融合的产业社区转变。

严格控制增量空间的开发。统筹用地功能布局、优化空间结构，促进产城融合、城乡融合和区域一体协调发展，避免增量空间无序、低效。严格管控建设行为等占用耕地，确需占用耕地的，应按照“以补定占”原则同步编制补充耕地规划方案，明确补充耕地位置和规模。垦区居民点详细规划，结合实际和集中居住改造计划，引导农场职工向场部、安置居民点等集中居住。

（五）统筹编制城镇开发边界外详细规划。

城镇开发边界外的农业单元落实农用地适度集中、位置腾挪、控制指标等要求，预留耕地后备资源等补充耕地空间，科学推进农业规模经营。三产融合单元在综合分析自然资源适宜性和人口、产业、基础设施等现状情况的基础上，引导建设用地节约集约利用，产业梯度布局；三产融合单元内具体项目安排由市县（区）政府统筹确定。居民点单元同步考虑村庄建设规划编制工作，整合已批复实施的村庄建设规划成果，引导农村居民集中居住；以居民点单元围合的范围，形成村庄建设边界。探索编制海域使用等特定区域的详细规划。

（六）探索机器编制城镇开发边界外单元控制性详细规划。

为提高规划编制效率，依托国土空间基础信息平台现有数据，开展人地房等补充调查工作，建立支撑“机器管规划”编制的全域全要素基础数据库。按照“管什么就批什么、批什么就审什么”原则，探索推行城镇开发边界外单元控制性详细规划机器辅助编制和“机器管规划”审查工作，提高详细规划成果质量。

（七）加强城市设计和城乡风貌管控。

统筹考虑山水环境、空间肌理以及现有建筑形态，挖掘热带海岛、地域文化、田野景观、聚落风貌、特色民居等城乡风貌特色，合理确定建筑体量、立面和色彩；注重与周边环境相协调，对山边、田边、河边、湖边、海边以及高铁、高速公路和旅游公路沿线两侧，严格控制新建建筑高度。树立“清凉城市”理念，探索以街区或社区为试点开展城市微空间设计，通过有盖空间设置、自然通风采光、植被绿化等设计手法，打造城市“清凉点”及其网络系统。遵循乡村自身发展规律，保留传统村落历史风貌，注重乡土文化的保护传承，挖掘创新、活化利用优秀传统文化。

在不突破单元控制性详细规划、城市设计、消防安全等管控要求的前提下，新建居住建筑高度按照国家、我省有关标准和规定执行。自贸港重点园区及其他城市和县城镇城镇开发边界内新建居住建筑高度原则上不超过18层；位于主城区范围内的自贸港重点园区新建居住建筑高度参照所在地的主城区管控。陵水英州镇、新村镇、乐东九所镇、澄迈老城镇镇区城镇开发边界内新建居住建筑高度参照所在地县城镇管控，其他乡镇城镇开发边界范围内新建居住建筑高度一般不超过20米。市县国土空间总体规划将琼自然资函〔2018〕820号的旅游度假区开发边界划定为城镇开发边界的，新建居住建筑高度一般不超过45米；博鳌亚洲论坛特别规划区城镇开发边界内的新建居住建筑高度不超过20米。乡村地区农村村民新建居住建筑高度一般不超过12米。集中安置垦区居民点新建居住建筑高度一般不超过20米，琼中乌石农场乌石场部、儋州八一农场总场场部城镇开发边界范围内新建居住建筑高度一般不超过45米。

海口市、三亚市主城区确需新建居住建筑80米以上，儋州市、琼海市主城区确需新建居住建筑60米以上，自贸港重点园区及其他城市和县城镇城镇开发边界内确需新建居住建筑18层以上，应严格充分论证和征求公众意见，按规定征求同级消防救援机构的意见，确保消防应急、市政配套设施等建设到位，并与当地消防救援能力相匹配。

三、工作目标

按照“省级统筹、市县负责，试点先行、有序推进，强化传导、分阶段编制”原则，发挥规划“空间优化、底线管控、用途管制、建设引导”作用，编制“人民参与、为民所用、有用好用管用”的详细规划。

（一）评估实施现有规划成果。

各市县自然资源和规划局或乡镇人民政府要对已依法批准入库的控制性详细规划和村庄建设规划组织评估，经评估符合经济社会发展和上位国土空间规划要求，市县政府同意后继续执行。对规划建设用地与永久基本农田、生态保护红线、规划林地重叠的，2024年6月底前各市县要完成规划局部优化并更新入库。经评估控制性详细规划和村庄建设规划无法继续执行的，应纳入单元控制性详细规划编制计划，规划编制应符合本通知要求。

（二）逐步完善我省详细规划体系。

2023年，结合现行详细规划评估情况，制定相应编制计划，推进城镇开发边界内单元控制性详细规划编制（修编）工作。除三沙市外，完成11个市县垦地融合全域土地综合整治范围内的单元控制性详细规划编制，其他市县要开展至少1个以上乡镇（区）的城镇开发边界外单元控制性详细规划机器编制试点工作。

2024-2025年，健全我省“两级三类”国土空间规划体系，完善规划编制审批、实施监督、法规政策、技术标准体系，升级“机器管规划”，逐步推广应用机器管规划编制、审查等功能。

2024年7月，完成城镇开发边界外单元控制性详细规划，结合城市更新、乡村治理、全域土地综合整治等实际需要，按需推进单元建设性详细规划编制。2024年8月1日起，已依法批准入库的控制性详细规划和村庄建设规划成果经评估确需优化且未完成单元控制性详细规划编制的，暂停受理该区域的农用地转用和土地征收申请报批工作。

四、编制审批程序

在城镇开发边界内的详细规划由市、县、自治县自然资源和规划主管部门、有权限的重点园区管理机构组织编制，按程序报本级人民政府审批。在城镇开发边界外的详细规划，由乡镇人民政府组织编制；跨乡镇行政区域的，由市、县、自治县自然资源和规划主管部门会同乡镇人民政府组织编制，按程序报本级人民政府审批；三亚市撤镇设区的，参照乡镇人民政府编制权限执行。风景名胜区等特定地区详细规划按有关规定和程序编制审批。各市县可结合实际，制定审查工作流程和管理细则。

涉及地质灾害易发区、重要规划控制区、重点产业园区范围的详细规划，按本省有关规定执行；市县国土空间总体规划中未划入城镇开发边界内的，不再列入重要规划控制区范围。

五、保障措施

（一）加强组织领导。

国土空间规划要始终坚持人民立场，切实维护人民利益。市县政府要充分认识详细规划的重要意义，主要负责人要亲自抓，将详细规划编制经费纳入本市县政府财政资金统筹予以保障。

（二）落实工作责任。

市县政府要明确分工，压实责任，加强部门协同，统筹推进详细规划编制审批和数据入库。涉及垦区的，做好垦地融合的详细规划编制工作。2023年12月中旬前，市县政府向我厅报送详细规划编制计划。

（三）强化规划参与及宣传。

坚持开门编规划，发挥社会公众、居民职工等主体作用，强化规划编制全过程参与。加强规划宣传，充分听取意见。强化规划批前公告、批后公布，形成自觉执行、参与、维护规划良好氛围。

（四）积极探索创新经验。

各市县抓紧启动城镇开发边界内、外详细规划编制工作，积极探索好的经验做法。在执行和落实过程中遇到的相关问题，及时与我厅沟通和反馈。  

本通知自公布之日起30日后施行。有效期5年。

本通知有关问题由海南省自然资源和规划厅负责解释。

来源：海南省自然资源和规划厅

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