全国生态环境保护大会提出，“要始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”“完善自然资源资产管理制度体系”。2022年3月中办、国办印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》），将开展试点工作作为统筹推进自然资源资产产权制度改革和落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的一项重大改革举措，为落实和维护国家所有者权益破题，为促进自然资源资产高效配置和保值增值求解。
如何答好党中央的这项命题？河南省用创造性思维解题，以“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”五项所有者职责为“经线”，以土地、矿产、水、森林、草原、湿地、黄河滩区，北山区域八类全民所有自然资源资产为“纬线”，从“经纬”交叉中深挖自然资源资产产权制度改革难点、痛点、堵点，构建“五纵八横”体系，焦作市按照这一体系安排，探索出矿产资源开发的“北山模式”、自然资源资产损害赔偿的“行刑民”模式和储备土地的“双全模式”等，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作取得突破。
一山一法一机构——“北山模式”：矿产资源的全生命周期保护式开发利用
焦作市北山有近百年的矿业开发历史，以往开发利用粗放、私挖乱采非法经营屡禁不止，政府保护乏力。生态修复历史欠账多，“旧账”未还、又欠“新账”，成了焦作人民的心头之痛。焦作市自然资源和规划局主要负责人表示，该市多年来曾不间断对北山进行治理，但一直陷在“治理—反弹—再治理—再反弹”的怪圈里。
“北山之痛，痛在使用权滥用、监管乏力，根在权责不明晰、所有者权益不落实。治理怪圈，看似是开发与保护有不可调和的矛盾，实质是缺乏全生命周期保护式开发的整体性思维。”河南省自然资源厅自然资源所有者权益处主要负责人认为，落实所有者权益、实现整体治理才是根本之策。
焦作市人大、司法等部门联合专门颁布施行《北山生态环境保护条例》（以下简称《北山条例》），提出“统筹规划、综合管理、保护优先、科学利用”的整体要求，明确区域内自然资源、生态环境、水利等各部门权责。建立了生态环境保护和利用总体规划，废弃矿山修复利用、水土保持、林业提升、基础设施、全域旅游等专项规划的规划体系。
在执行《北山条例》的过程中，焦作市建立了矿业权出让与相关规划、土地使用权的衔接机制，统一行使生态保护修复职责。制定了生态带环境保护区建设项目报备制度等九项配套制度，完善了矿山开发“负效应”综合治理政策链条，构建了自然资源整体性治理与开发的法制模式。
依据《北山条例》，焦作市组建了由市县两级人民政府、自然资源与规划局、生态环境局等28家单位组成的独立监督机构“北山办”，并解决了人员编制，制定了北山生态环境保护联席会议制度。
作为依法设立、部门协同的监督机构，“北山办”的重要职责之一是监督《焦作市北山生态环境保护和利用总体规划》的实施，对自然资源、生态环境、林业等部门职责范围内存在的监管“缺位”问题，可联合人大会同司法、监察、公安等部门开展督促执法，有效发挥了人大和独立机构对自然资源资产的监督作用。
在这样一个由法律法规、政策体系、保护规划、执行机构构成的系统性集成管理模式下，焦作市对北山区内现存“在建、在产、闭坑、历史遗留”四类露天矿山建设开发与生态修复进行约束和监督，对矿产资源从“净权净矿”出让、绿色矿山建设、边开采边修复、闭坑矿山修复治理、历史遗留矿山生态修复开发五个阶段进行全生命周期管理。
2022年出让的中站区西张庄建筑石料用灰岩矿采矿权，矿体共（伴）生水泥用灰岩，可能存在权属交叉。按照《河南省焦作市人民政府代理履行全民所有自然资源资产所有者职责的自然资源清单》的有关规定，出让中适当调整了出让标高，避免了不同资源的权属矛盾。该矿以4.55亿元顺利完成出让，其中包括土地使用权费1351万元，实现净权净矿+土地使用权整体出让配置。
据了解，焦作全市现有3家露天在产矿山，已经全部实现边开采、边修复，3座矿山纳入国家级绿色矿山名录，5座矿山纳入省级绿色矿山名录，在产矿山生态“负效应”实现“正转化”。
针对北山大批历史遗留矿山、无主矿山，焦作结合区域定位、本底条件、资源优势，形成了城市公园、生态文旅、山水同治三大修复路径。2023年9月，南太行地区（焦作市）山水林田湖草生态保护修复工程首家通过整体验收。随着山、水、林等多自然资源要素纳入矿山修复，焦作生态本底大幅改善，为生态产品价值实现夯实了基础。
治理后的大沙河，碧水绕城，白鹭纷飞。
“《北山条例》是为履行‘两统一’职责，实现全民所有自然资源资产所有权委托代理机制法制化做出的先行实践。‘北山办’的改革深意在于区分了所有者‘权利’和监管者‘权力’，将政府‘运动员’与‘裁判员’的身份区别开来。一山一法一机构模式从法律层面解决产权制度改革的深层次矛盾，实现从行政管理到法制管理的转变，开启依法治山的‘善治’模式。”河南省自然资源厅副厅长刘大全表示。
解决行政碎片化造成的所有者不到位、权益不落实，实现自然资源整体治理是全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作的核心目标。“北山模式”以三个独创性回应了这个改革诉求：一是以一座山为整体单元，最大程度减轻矿产资源开发“负效应”，实现资源整体利用和山水林田湖草整体保护。二是联合自然资源、生态环境等多部门，各级政府落实本级代理人职责，解除了所有者不到位和权利交叉的痼疾。三是设立独立的监督机构，对政府代理履职进行监督。
最大化维护权益——“行刑民”模式：自然资源资产损害赔偿的联合处置
承担责任，是履行所有者职责的应有之义。自然资源资产损害赔偿制度是全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作中的重要内容。2023年4月14日，随着民事赔偿协议的签署和刑事判决书的最终下达，全国首例采用“行刑民”联合处置机制、涉案金额逾亿元的自然资源资产损害赔偿案件在焦作市结案。
在发现部分矿山企业越界采矿、破坏矿权范围外山体和林地资源的案件线索后，焦作市政府启动了府院联动调查核实机制，认定涉案企业共破坏矿权范围外山体面积323亩、私自销售矿石量700多万立方米。该案件事关所有者追偿责任和违法采矿责任，不仅存在民事侵权，还涉及刑事犯罪。
据焦作市自然资源和规划局主要负责人介绍，焦作市政府采用“行政处罚+刑事判决+民事索赔”的“行刑民”联合处置机制，先期下达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，之后与赔偿义务人签订《生态环境损害赔偿协议》，并最终下达刑事判决书。
焦作市立足所有权人定位、履行所有者职责，开展自然资源资产损害追偿工作，实行损害赔偿“行刑民”联合处置模式的背后，是一系列自然资源资产管理制度的创新，形成了环环相扣的制度链条。
“内部+外部”相互补充。在自然资源系统内部，由权益部门联合自然资源执法部门，对矿产资源资产损害进行查处和追偿；在外部，打通自然资源资产损害案件信息移交通道，自然资源主管部门与司法机关进行外部联合，市纪委监委、检察院全程跟踪监督违法违规案件查处工作。
技术支撑保障。对矿产资源资产损害鉴定采用遥感影像、无人机航拍、三维建模和地理信息处理的“四步鉴定法”，鉴定结果得到自然资源主管部门、司法部门及赔偿义务人的三方认可。焦作市《全民所有矿产资源资产损害鉴定技术指南》对全民所有矿产资源资产损害鉴定评估的一般性原则、程序、内容和方法一一做出明确规定。
部门协作联动。该案件涉及生态环境损害赔偿、自然资源资产损害追偿、资源环境领域民事公益诉讼及行政执法等领域的多个部门。在焦作市常态化府院联动机制运作下，权利主体、多个业务主管部门之间达成高效沟通协作。
焦作市制定了《矿产资源资产损害追偿办法》，全流程打通了全民所有自然资源资产损害案件损害资产鉴定与追偿的程序，通过损害的及时发现和准确核实，防止了损害扩大。同时，通过磋商和诉讼等方式，将受损资产恢复原状或最大化地维护所有者权益。
最终，这例自然资源资产损害赔偿案件，对本体损害、附加损害、生态损害进行了整体追偿，同时维护了刑事红线和民事底线。
“以往职责不明确、部门间缺乏协调配合、信息难以共享、执法合力不足，这类案件常常以罚代刑。”焦作市政府有关负责人表示，随着所有者职责的明确，政府大大提升了代理履职主体的权利意识，牵头多个部门，在立案、调查、评估、索赔等全流程环节积极主动作为。
该案涉事违法企业受到了法律制裁，付出了经济和刑事成本，对矿山企业开发利用过程中的违法违规行为起到了惩戒作用，产生了良好的示范和影响作用，当地群众及企业保护、合法利用自然资源的意识得以提升。
据了解，在焦作市自然资源资产损害赔偿经验的推动下，省自然资源厅正研究制定《关于建立全民所有自然资源资产损害赔偿工作机制的实施办法》，建立自然资源资产损害赔偿“1949”工作机制——“1”是一个司法协作平台，“9”是指自然资源主管部门及公检法司等九家单位共同组成司法协作平台，“4”是指发现、核算、追偿和报告四项所有权履职责任，“9”是指行政立案、损害调查、损害鉴定、价值核算、赔偿磋商、民事赔偿、刑事衔接、司法诉讼、资产报告等9个工作步骤。
全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点要遵循法治逻辑、依法开展工作。“行刑民”模式就是在现有法律框架下，通过行政、刑事、民事有机衔接，行政处置、刑事案件和民事赔偿协同处理，实现自然资源资产损害整体性追偿，确保维护所有者权益全方位、最大化。覆盖损害赔偿全流程的政策链条、工作机制，保障了改革创新可落地、能执行。以个案经验推动制度变迁，使得试点创新在更大范围内可复制、能推广。
最优化配置资源——“双全模式”：储备土地履行新时代的新使命
储备土地是充分体现国家所有者权益的实物资产，土地储备是保障所有者权益实现的重要路径。实现土地资源资产保值增值，并为高质量发展提供更多优质生态产品和土地要素保障，是生态文明建设赋予土地储备工作的新职能、新使命。
在自然资源资产所有权委托代理机制试点中，焦作市探索储备土地的“双全模式”，落实“行使储备、管护权利，实现保值增值、分享资产收益”的所有者职责具体要求。
“全价值”即充分兼顾土地资源资产的经济价值、生态价值和社会价值。“全生命周期”即储备土地的“净权净地”收储、成本整体核算、双模式管护、“双线”管理、净地增值供应的五个管理模块。据焦作市自然资源和规划局主要负责人介绍，“双全模式”的几大亮点是：
焦作市《土地收购储备管理办法》要求，确保储备土地做到权属明晰、权益无纠纷、要素可配置。分级实施，各区政府实施收储计划，收储地块统一交付至市级土地储备机构实行统一管护利用、集中供应，确保土地资源配置的整体性与协调性，有效规避资源浪费与滥用。
焦作市《土地收储成本核算办法》，对不同类型储备土地的成本构成进行明确界定，明晰了权益关系，建立了公平合理的补偿机制。在储备土地经济价值核算的基础上，将生态修复成本纳入成本核算，为储备土地注入生态产品价值，使“资源”变“资产”。
焦作市《储备土地管护及临时利用管理办法》提出政府+公司的双模式管护理念，明确了管护方式和临时利用的不同模式，对储备土地实施修建停车场、裸土复绿、短期租赁等多样化处置，使储备土地资源资产得到合理配置，实现保值增值，彰显了全民所有土地资源资产所有者权益。
一条土地收储管理决策线，通过编制储备土地资产负债表，发挥了该表“盘潜力、划重点、定计划”的三大功能，为制定年度土地储备计划提供决策建议。一条智能精准管控线，打造了“焦作市智慧储备土地信息管理系统”，通过“进决策、重监管、易掌控”三大功能实现储备土地的日常精准管理。
据焦作市自然资源和规划局主要负责人介绍，“双全”模式实施以来，所有者权益得到有效维护：
自2021年以来，该市收储地块全面实现“净权净地”，明晰了土地资产产权，为落实所有者权益打下了坚实基础，实现储备土地的增值供应。
南水北调工程干渠穿越城区，焦作市拥有全国唯一的南水北调城市生态景观带。干渠附近的天河公园周边规划为居住用地的储备地块，生态溢价较高，作为首宗附带生态产品价值储备地核算，当地采用特定地域生态产品价值评估法、收益还原法核算生态价值约为2215.71万元。
土地储备资产负债表显示，截至2022年末，焦作市本级储备地块共计63宗，土地面积约6392亩，土地总资产为90亿余元，土地取得支出费用为14亿余元，这为年度土地收储和供应计划编制提供了资产价值参考。未来焦作市将把储备土地资产负债表纳入自然资源资产负债表体系，为领导离任审计等打好基础。
让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，实现自然资源资产价值最大化，是全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作的重要目标。土地资产权益的实现，既是效率问题，也是责任问题。“双全模式”兼顾效率与责任，“全价值”理念回应了自然资源资产整体配置需求，在经济价值、生态价值、社会价值的多元价值权衡间追求最优化、最大化；“全生命周期管理”通过对储备土地资产管理的优化和更新，提高储备土地的开发利用效益，体现了责任共担、可持续利用等所有者应尽的义务。
河南省自然资源厅自然资源所有者权益处主要负责人表示，焦作市以“五纵八横”总体布局指导全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作，横向上实现单类资源全生命周期管理，纵向上构建多资源要素联合处置配置机制；微观上突破了资源管理的关键环节，宏观上实现了空间规划和法律体系约束，三个模式实现了从单点突破到系统集成的创新。
“加快探索构建自然资源资产产权制度体系，着力夯实监管根基，是河南省自然资源系统推进落实生态文明建设责任清单的一项重要任务。”河南省自然资源厅党组书记、厅长陈治胜表示，强化过程监管是推进生态文明建设的必然路径，要强化自然资源开发利用全过程全环节闭环管理，全生命周期守护绿水青山。河南省将进一步深化委托代理机制试点改革，深入研究关键环节和核心问题，更好地落实和维护国家所有者权益，实现资产高效配置和保值增值，推进自然资源资产产权制度改革提速、扩面、增质。
新媒体编辑：曲冰洁（见习）
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规划问道
