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【提要】

为了应对我国大城市快速发展带来的建设强度管控难题，部分城市在近十年来开展了建设强度分区规划实践，在取得了显著成效的同时也暴露了一定的问题。研究基于公共管理学的决策理论对强度分区问题进行了分析，发现其与常规的公共政策问题有所不同，其“价值”、“环境”、“目标”、“手段”、“结果”五个要素之间的关系更为复杂，需要借助决策支持工具来提升规划的效率与准确性。因此，研究提出了包含“明确问题、目标体系、方案设计、结果模拟、目标评估、综合评价、群体选择、实施反馈”八个阶段的强度分区决策支持框架，并在杭州市主城区建设强度分区规划中进行了实例验证。

【关键词】

建设强度分区规划；决策五要素；决策支持；杭州市

（全文刊载于《城市规划学刊》2016年第5期，限于篇幅，此处有删节）

1      强度分区

1.1   现有的实践

建设强度分区规划（后文简称“强度分区”）是衔接总规层面强度管控原则与控规层面地块具体建设指标的中间层次：通过分级分片划定建设强度指标区间来给控规指标的制定提供必要的依据，保证分片开发的不同区域满足城市发展总体导向的要求。深圳（2002年）、上海（2004年）、武汉（2006年）通过学习香港等地经验，较早开始了强度分区规划的编制工作，其后经历了多轮修编，逐步趋于稳定（唐子来，等，2003； 周丽亚， 等， 2004； 夏丽萍，2008；黄宁，等，2012）。

1.2   存在的不足

深圳等地的强度分区工作在取得了一定成效的同时，在实施过程中也暴露出一定的问题，反映出现有的强度分区方法存在不足：

首先，在方向上容易出现偏离。城市作为一个复杂巨系统，每一个子系统的发展需要符合城市发展的总体利益，强度分区也不例外，强度的数值与空间分布必须与城市总体发展导向相匹配。以近十年来的深圳为例，城市发展导向经历了经济成本导向、环境效益导向、资源紧缺导向的转变，其总量控制也发生了“由严向宽、由宽再向严”的转变（李云，等，2008）。与此同时，强度分区并没有对城市发展导向的转变提出明显的应对策略，造成其与城市其他系统出现脱节。

其次，在规划实施后果的全面性上估计不足，容易产生一些“未预料到”的负面影响。以上海为例，无论是2004年的综合区位模型还是2010年的主导因素模型，强度分区均以“双增双减”作为强度赋值的主要原则，严格控制住宅容积率低于2.5的要求。在土地供需矛盾越来越突出的宏观环境下，造成强度分区中五级强度片区得到较好的实施，而一、二级等强度数值较低的片区突破现象明显，实际开发强度逐渐接近2.5。两项因素叠加后，产生了“扁平化”，“城乡风貌倒挂”等“未预料到”的负面影响。

最后，缺乏足够的时效性。从规划开始编制到趋于稳定，通常会经历一个较长的时间周期，而在城市快速发展时期，分区不稳定将会错过强度管控的最佳时机。以武汉为例，2006年的强度分区采用总规人口分配的方法来确定每级分区的强度数值，造成大多数地块的强度指标远低于实际开发情况，难以实施。为此，在2010年的修编中，将总规总量分配法调整为近期建设量分配法，实施率才得到了显著提升。

1.3   改进的方向

城市整体层面的强度分区与传统的规划设计不同，其在整个规划体系中并不承担绘制“终极蓝图”的作用，而是制定一套“游戏规则”作为下一步控制性详细规划编制以及地块出让条件制定的依据。因此，城市规划本身所具有的公共政策属性在强度分区中必须得到足够的重视，规划师自身具有的“技术理性”必须与决策者具有的“政治理性”相融合。

深圳等地在实践中遇到的问题，很大程度上源于在规划实施前，缺乏对强度分区“政治理性”与“技术理性”的评估，造成规划实施后果与决策者的期望出现脱节。为此，本文从公共管理学的角度，引入决策理论来优化传统强度分区方法，通过决策五要素的相互关系验证强度分区的“政治理性”与“技术理性”，并形成强度分区决策支持框架，提升决策效能，缩短决策周期。

图2 传统强度分区（左） 与强度分区决策支持（右） 的不同程序顺序

2      强度分区的决策五要素

政策是一系列的决定和行动以达到特定的目标。照此定义，政策有特定的目标和以此目标为导向的手段。我们想要这个东西（目标），并且我们需要采取必要的措施（手段）去得到它。我们想要这个东西，因为它满足、提升或保护我们的价值（梁鹤年，1985）。在公共管理学的决策理论中，将与政策分析相关的五个部分称为决策五要素：“价值”与“环境”分别代表了政策以外的主客观状态，“目标”、“手段”、“结果”共同构成了政策本身。

决策五要素之间的关系可以体现政策所具有的“政治理性”与“技术理性”（梁鹤年，1985）：“政治理性”为决策各方的接受度，具体体现为“价值-环境-政策”关系，既在现实的决策中，我们首先关注的并不是规划本身是否“客观”正确，而是“政策”在特定的“环境”下有没有真正体现决策者的“价值”；“技术理性”为政策本身的逻辑关系是否清晰，具体体现为“目标—手段—结果”关系，即“目标”决定“手段”，“手段”决定“结果”，“结果”反映“目标”三个关系的一致性与充要性。“价值—环境—政策”关系代表了政策制定的方向，“目标—手段—结果”关系代表了政策制定的效率，两者共同构成了政策制定的效能。

对五要素及相互关系的分析，目的在于提出优化强度分区方法的对策。一方面，强度分区决策五要素之间的关系复杂，同时各种相关影响因素不仅数量多，而且难以全部量化，决策者很难单独具备分析处理全部决策信息的能力。此类半结构化决策问题，无法通过简单、直接的数学模型进行描述，也没有固定的决策规则和通用程序可依，决策支持是应对此类问题的有效工具；另一方面，传统强度分区采取的依据“价值”细化“目标”，再用“目标”推导“手段”的常规决策顺序存在明显不足，而先提出备选“手段”，其后通过模拟实施“结果”，再评估“目标”达成情况，最后验证其是否符合“价值”导向这种“倒置”的决策顺序更适合强度分区。决策支持是协助决策者梳理五要素关系的有效工具，通过计算机系统模拟并评估不同外部环境下各备选方案的实施结果及目标达成情况，给不同决策者提供明确的“方案-价值”对应关系，辅助决策群体作出选择。

3      强度分区的决策支持

3.1   强度分区决策支持

决策支持通过数据、模型和知识，以人机交互方式分析问题、模拟决策环境和方案，并调用各种信息资源和分析工具，帮助决策者提高认知水平，辅助决策者做出决策。决策支持的框架及分析方法稳定后，可建立程序化的计算机系统，形成决策支持系统。

3.1.1       有限理性的决策模式

决策模式指的是决策时必须遵循的原则，例如：经验决策、理性决策、渐进决策等。传统的强度分区规划促进了强度管控由经验向理性决策的转变，但是考虑到五要素之间特殊的关系，理性决策要求的：获得全部决策信息；了解所有决策者价值偏好及相对比重；找到全部备选方案；能够准确地预测每种方案产生的全部后果，等等，这些先置条件无法完全满足。同时，强度分区希望达到的目标之间还存在的矛盾性，也决定了不存在“最优”只存在“满意”的方案。因此，有限理性模式更适合强度分区决策。有限理性模式由西蒙于1950年代提出（西蒙，1997，该书初版为1947年），不要求最后选择的方案达到目标体系的绝对最优，只要备选方案中的相对最优，且达到决策者的满意即可。

3.1.2       八阶段的决策支持程序

强度分区决策支持程序包含：明确问题（明确“政策”的边界）、目标体系（制定“目标”）、方案设计（确定备选的“手段”）、结果模拟（模拟不同“手段”在不同“环境”下的“结果”）、目标评估（评估不同“结果”的“目标”达成情况）、综合评价（验证“手段”、“结果”、“目标”之间的“技术理性”关系）、群体选择（验证“政策”与“价值”之间的“政治理性”关系）、实施反馈（满足“技术理性”与“政治理性”后做出决策）八个阶段。

阶段之间还存在循环关系：方案设计阶段提出初步的备选方案，在多外部环境下进行方案模拟后，依托决策模型可以获得不同目标下的评分。此时得分最高的优胜方案往往不是最终的决策方案，其作用主要在于确定大致的分区、赋值方向。基于综合评价的结论，通过调整优胜方案的技术参数形成新的备选方案，循环结果模拟、目标评估、综合评价三个阶段，可以进一步完善优胜方案的指标细节，直至通过综合评价，在决策群体层面做出最终决策。在循环过程中，决策者不断加深对决策问题的认识，除了调整备选方案外，也可能调整目标体系，甚至整个决策模型。

3.1.3       多准则决策分析和土地适宜性评价

除了上述理论方法的指导，从目标体系到方案设计，再到综合评价，本项研究还依靠多准则分析方法和土地适宜性评价技术（叶嘉安，等，2006），前者为了将规划涉及的各种因子综合起来，方案比较则采用TOPSIS方法，使参与决策的各方逐步向满意的结果靠拢，后者是为了让各种因子准确落地，空间位置、相互距离、用地面积准确、一致。在深圳、上海等地的强度分区中它们也得到了使用。

3.2   应用实例——杭州市主城区建设强度分区决策支持

3.2.1       明确问题

限定决策问题。收集基础资料，并确定决策模型的各项基本参数，包括：规划范围与时效；控制的用地类别（本文重点介绍居住用地）；构建模型需要的主要变量；可能的外部环境等。

3.2.2       确定目标

通过政府文件或决策者的广泛讨论，明确初步的价值导向，对分散而模糊的决策目标进行梳理，区分主要目标和次要目标，并通过德尔菲法等技术手段确定初步的目标体系及权重。需要特别指出的是，强度分区对城市各系统带来的影响既有正面的，也有负面的，必须考虑目标体系的全面性。除了包含希望达到的目标外，还需要考虑不希望带来的问题，以此来避免“未预料到”负面影响的出现。例如“4-1：住宅多样性”、“4-6：中心至外围的容积率递减数值”两项目标的引入可以有效地评估“扁平化”、“城乡风貌倒挂”等现象出现的可能，避免类似上海案例问题的出现。再例如“9-2：与近年审批容积率的对接”目标的引入，可以避免武汉案例中总规总量分配强度数值与实际实施强度数值差异过大而造成的强度分区难执行现象的出现。

3.2.3       方案设计

不同的强度分区方案包含：分区方法、平均强度、强度级差等几项关键参数。

在本案例中，分区方法考虑了两种类型：综合区位模型主要包含服务区位、交通区位、环境区位三大类影响因素，共20类影响因子，将居住与方方面面相关因素相匹配；主导因素模型包含公共中心、公共交通两大类影响因素，共5类影响因子，主要将居住与就业中心与轨道交通相匹配。

平均强度以维持现状水平为主推方案（2.5），略低（2.1） 与略高（2.9） 作为比较方案。强度分为五级，级差考虑了0.5（主推），0.3（平） 两种情况。加上现有控规作为基准方案，共形成9个方案进入结果模拟。

图3 综合区位基础模型的因子构成

图4 主导因素基础模型的因子构成

3.2.4       结果模拟

基于GIS平台，模拟2种外部环境（旧城更新力度大；旧城更新力度小）下9种备选方案在规划期末的18种实施结果。

3.2.5       目标评估

对18种实施结果的23项目标达成情况进行评估，并用TOPSIS法进行方案排序。本案例中，主导因素模型主推方案得分最高，作为初步的优胜方案。

3.2.6       综合评价

包括模型评价与方案评价两个部分。模型评价重点评价决策模型本身是否存在问题，以及决策支持框架的各组成部分是否合理。如果无法通过则需要对决策模型本身进行修正。包括：显著性评价（备选方案是否显著优于基准方案）、差异性评价（备选方案之间在目标达成情况上是否体现出足够的差异）、相关性评价（是否存在相关性不强的目标）。

方案评价重点评价方案本身，如果无法通过则需要重新调整备选方案的相关参数。包括：一致性评价（“目标”、“手段”、“结果”逻辑关系是否一致），充要性评价（在决策支持的模型中，每个备选方案均是由多个手段细节组成的，为了达到既定的目标，需要评估是否每个组成手段的细节都是必需的。例如，是不是有的影响因素是多余的？可以尝试去除某个因素后重新循环，如果分值变化不大则说明此因素必要性不足）。

图5 方案综合评分结果雷达图（基准方案各目标取值为1）

3.2.7       群体选择

通过决策模型提供的信息，各决策者已经知晓不同备选方案具备什么样的目标达成能力，但是这并不能促使决策的直接做出。对于群决策问题，决策信息还需要与决策者的个体“偏好”结合。决策群体可以通过投票或讨论来决定是否认可决策模型给出的备选方案建议，如果决策者之间仍然存在较大分歧，则需要进一步优化决策程序，重新进行循环。

决策支持的目的并不是消除决策者之间的“价值”差异，而是建立不同政策“手段”与不同“价值”之间的对应关系。也就是说，在强度分区中，将不同的分区方案与城市发展导向进行对应。例如前文提到的深圳案例，城市发展导向如果由经济成本向环境效益转变，强度分区决策支持可以快速地提出强度分区对应的调整方案。

3.2.8       实施反馈

在确定了强度分区的基础模型后，通过景观、历史保护等方面的修正模型，以及针对地块层面的微观修正规则，可以形成包含“一图、一则、一表”的强度分区规划实施导则。只有通过实施，决策方案的正确与否才能得到最终检验，决策活动才有意义。在决策支持的帮助下，杭州市主城区建设强度分区规划于2015年顺利通过政府审批，结束了杭州市没有强度分区的时代。

图6 杭州市主城区建设强度分区图

4      结语

通过对强度分区决策五要素之间关系的分析，本研究提出了在传统强度分区规划编制方法上引入决策支持的想法，并依托杭州实例，形成了基本的强度分区决策支持框架，具有以下优势：首先，决策支持使最初多方参与下比较模糊的价值观、目标体系和制约条件，经过多轮决策支持循环后逐步清晰稳定；其次，决策支持建立了强度分区技术属性与政策属性的桥梁，使非专业的决策者可以清晰地判断各备选方案的优劣，降低了参与决策的技术门槛，并将技术手段与价值观相分离，避免出现专家代替决策者决策的问题；最后，以本研究提出的支持框架为基础，课题组进一步开发了强度分区决策支持系统，除了在杭州初步运用外，方法、框架、软件进一步在宁波、舟山、北海等城市的强度分区规划中得到运用，不但编制周期大大缩短，决策的透明度、稳定性也明显提高。

本文为《城市规划学刊》原创文章 

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