城市带崛起需要什么？从雄安新区和粤港澳说起

本文观点均来源于《财新》“城市带崛起：从粤港澳湾区到雄安新区”分论坛上的专家发言

作者：杜珂

雄安新区蕴含着诸多市场机遇。国务院发展研究中心副主任张军扩认为，新区建设带来巨大的投资需求，政策制度要搭建广阔的创新创业空间。

张军扩表示，雄安新区现在开发程度比较低，发展空间十分广阔，这样的环境对于有志于创新创业的人士来说，是难得的历史机遇。“在发展早期，困难和挑战在所难免，但等到各方面条件具备了、成熟了，恐怕机会也就相应减少了。”张军扩说。

他认为，推动雄安新区创新发展，政府和市场两种力量必不可少，关键是要处理好政府与市场的关系，核心是正确发挥政府作用。

他提到，在发展初期阶段，政府既要在交通通讯等城市基础设施、生态人居环境营造、公共服务保障等方面发挥作用，又要通过改革和调整政策，培育能够吸引积聚人才、高效配置资源的市场机制。

张军扩建议，在雄安新区发展初级阶段，政府应加强产业政策引导，构建推动创新发展的公共服务平台，努力创造良好的营商环境。

雄安新区

对于雄安新区蕴藏的机遇，张军扩分析：雄安新区位于京津冀区域，这一城市群当中，科技资源丰富，是全国其他区域所无法比拟的。雄安新区还具备体制和政策优势，背后有中央和国家大力支持。新区距北京、天津等距，快速交通网建成后，均可实现30分钟通达，交通十分便捷。随着北京非首都功能逐步迁入，雄安新区将和通州新区共同形成首都的新两翼。

城市群作为新型城镇化的基调，正成为中国经济增长的新动力之一。新兴产业集聚、跨区域资源配置，皆是城市带崛起的题中之义。在南方，珠三角扩围升级，粤港澳大湾区规划即将面世；在北方，雄安新区又“划了一个圈”，未来要成为城市建设发展示范标杆。要想跻身世界级城市群，区域经济面临机遇和挑战。

瑞银集团中国首席经济学家汪涛强调：城市化是经济发展的伴随产物，“发达国家都是城市化水平高的国家，城市化水平高的国家却不一定是发达国家”。没有发展潜力的城市化难以为继，大城市和房价的相互作用值得深思熟虑。

汪涛表示，受户籍制度和行政定位影响，中国的城镇化水平可能被低估了，一些人不是没有到城市，只是所在地区没有被政府算作城市。

国家统计局2017年年初公布的数据显示，2016年末，城镇人口占总人口比重（城镇化率）为57.35%。汪涛认为，这一数据有偏差。她表示，城市因经济发展而生，“南方有很多地区，行政上只是县或镇，但在北方，相当于城市，只不过在行政上还不能叫做城市”。她提醒，各级政府大兴土木，期待城镇化带来大发展，政府官员一定要意识到，人口慢慢见顶了。

中国5大超级城市群

汪涛认为，建设城市群，能够把一些卫星城市跟中心城市结合起来，疏解中心城市的压力，降低大城市房价的推动力。

对于房地产市场的前景，汪涛透露：通过对100多个城市的调查发现，目前购房者最大的动力是“怕错过”，既怕现在不买以后就买不起，又怕失去了赚钱的机会，而且认为房价会一直涨下去。如果房价停止上涨或者涨幅趋缓，上述购房需求就会减弱。

汪涛认为，资源在特大城市高度集中，雄安新区的发展就是要把这些公共资源分散到更多的地方，通过便捷的公共交通体系，把一些卫星城市跟中心城市结合起来，减少中心城市压力，缓和大城市房价上涨势头，控制好营商和居住成本。

放眼京津冀城市群，中国城市和小城镇中心副理事长乔润令认为，相较于长三角、珠三角城市群，京津冀崛起必须闯过市场化大关。

乔润令多次探访京津冀各地，他觉得，京津冀地区官场文化过于发达，这主要体现在迷信政府、迷信政策、迷信权力、迷信领导。京津冀地区缺乏能够带动区域经济发展的大城市，不乏抑制小城镇发展的地级市，导致民营经济发展环境距离长三角、珠三角存在明显差距——这些现象无不和观念落后息息相关。在官场思维指引下，一些地区借助行政力量转变为地级市。这些城市欠缺活力，行政概念大于区域经济概念。乔润令指出，京津冀地区坐拥“东部区位”，如果守着“中部体制”，抱着“西部观念”，能否崛起值得思考。

乔润令批评说，一些小城镇对多少领导人前往视察过津津乐道。反观江浙地区，当地官员将精力和工作聚焦在降低成本、改善服务、提高效率上。比如，“浙江人在德清发明了‘洋家乐’，为长三角的老外服务，北京的老外最多，没人想到这个事。”乔润令说。他认为，这是因为“都去想领导，没有想市场”。

因此， 他建议：政府要打破行政区划对区域经济的束缚，特别是要探讨建立跨行政区划的税收分成机制；要破除官场思维，政府要放权让利，以市场化改革带动雄安新区和区域经济发展；政府还要放权让利，把活力还给民营企业，放松中小城市管制，省管县制度值得借鉴。

中国人民大学教授刘守英认为，都市圈发展需要生产要素高度流动，城市之间也要形成分工。现在土地仍然是地方政府的“经济发动机”，“一把手”支配资源仍是普遍现状。

具体来说，资源核心即土地，对地方政府来说，“土地就是经济的发动机”。然而，都市圈要求生产要素能够高度流动，城市之间也要形成分工。以行政权力分配土地资源，结果是级别高的地方指标高，且各地工业化诉求雷同。

刘守英认为，以都市圈为范围分配建设用地指标，有利于优化土地结构，为区域间分享土地增值收益创造条件。那么，选择城市带开展试点，以都市圈为范围分配建设用地指标，以利土地结构优化，为区域间分享土地增值收益创造条件。

刘守英提出设想：以某一个都市圈为范围，分配土地供应指标，打破现在行政权力对土地资源的主导。

雄安新区

刘守英同时提出， “人”的城市化过程不容忽视。刘守英把农民工分为三代。“农一代”没想在城市留下来，“农二代”选择留在城市，他们收入中大部分用于城市消费，生活方式也已经城市化。“农二代”还想把子女转移至城市，目前面临受教育权利平等障碍，必须从国家战略高度帮助农民工子女在城市落脚，保障他们平等接受教育的权利，处理好他们的居住问题。

刘守英提醒，“农二代”城市化如果解决不好，将来“农三代”问题就不仅仅是经济的问题，可能还要波及社会和政治。

刘守英称，人在城市落脚，核心诉求是居住。现在政策改革，允许城市内以集体建设用地建设租赁房。他希望，这类公共租赁房应主要惠及进城的农民工。

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