6月17日，北京向社会全文公布由市委十一届十次全会审议通过的《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》(以下简称《意见》)。这是一份首都城市发展史上具有全局性、战略性和务实性的文件。
《意见》明确了首都城市工作的总体要求，部署了当前和今后一个时期北京城市规划建设管理的重点任务，并就保障措施作出了安排。受北京市发改委委托，北京清华同衡规划设计研究院第一时间应邀作为技术支撑单位，通过驻场对接服务与后台技术支撑的工作模式，全程参与了《意见》起草工作的技术服务环节。
《意见》提出“建立精细智能的城市管理体制”，包括“构建城市综合管理体制，做实城市管理综合执法体系，提升城市网格化管理服务水平，持续推进智慧城市建设，保障城市运行安全，确保首都公共安全，提升社区治理水平，创新多元治理方式”等多项举措，将首都北京的城市管理提到了一个前所未有的高度。
城市管理并不仅仅是管理者的责任，还和每一个生活在城市里的人有关系，包括我们的衣食住行以及城市的安全运行、市容市貌、社区服务等等。近日，中国人民大学法学院教授莫于川做客北京城市广播FM107.3“城市零距离”栏目，围绕“城市管理”话题，为公众答疑解惑。
中国人民大学法学院教授、博士生导师、法学博士、中国行政法研究所所长、中国行政法学研究会副会长
主持人：有网友说他家附近道路特别挤，而且天上有各种各样的线，他特别害怕哪天这些线不小心被车剐了该怎么办？这可能是城市很具代表性的一个问题，您认为这些问题产生的根源到底在哪？我们能不能很好地去解决它呢？
莫于川：这样的一些现象在我们身边经常发生，不但是小城市和中小城镇，在大中城市也非常普遍。对于北京来说，这些问题严重影响民生和城市的可持续发展。这些问题的产生有几个方面的原因。
首先是我们长期存在一个误区，重建设轻管理。中国过去是一个农村为主的国家，城市的规模和数量非常小，新中国成立时的城市化水平是非常低的，那时遇到城市发展这个突出任务的时候提了一个口号——“建设人民的新城市”。我们传统的思维认为，房屋、道路等建设需要投入的资金、人力很多，但管理可能是比较简单的一件事，所以“人民的城市人民建”，但是人民的城市谁来管或者需不需要管成了一件模糊的事情。
其次，城市管理现在的有效运行是有前提的，就是整个城市怎么发展形成现状，这里有两个环节：规划和建设。前面规划的时候水平比较低，没有考虑后面的环节，而规划滞后或者考虑问题不够科学和适当的时候，建设这一步就受到影响，而建设又没有考虑后面的管理，比如建设质量不高、配套设施不够，等等。所以规划、建设这两个环节脱节或者没有跟上，留下一些漏洞时后续就要开始重视管理。城市是个复杂的巨系统，前面的规划和建设环节没有做好，后面的城市管理即使很努力，也不能令人满意。所以第二个方面就是“规建管”脱节。
第三，管理体制的不顺。采取什么样的体制来管，高度集权、非常分散还是相对集中，这就是管理体制的问题。而管理体制过去长期没有理顺，所以它存在这些问题。
第四，服务理念、服务精神没有跟上，重管理轻服务，这也是一个很重要的因素。我有权利管理城市里生活的市民，但是给他们更好的服务让他们生活得更满意、更方便、更顺心，这个不是我要考虑的重点，造成了管理和服务脱节。没有强调服务这是一个很大的问题。
第五，法制水平。目前我们城市管理的法制化水平不够，这也是由历史原因造成的。我们过去不重视法制，开始重视法制的时候重视了某一些法，但是城市管理和治理中应当有的法律规范体系和运行机制没有跟进，这一点做得不好。没有形成大家尊重秩序、维护秩序、用法律手段解决问题，所以导致拉链马路、空中蜘蛛网、阻塞城市细微道路，等等这些问题。如果每一个人都能够遵纪守法，不图自己的一点小方便，多考虑一些别人，在法制的条件和框架之内可能很多问题就不会出现了。
主持人：现在有没有一些好的手段能够让城市变得更加安全、便捷、舒适，也让生活在城市中的市民更有获得感呢？
莫于川：随着我国城镇化建设速度加快，城镇化率、城市化率提高以后，特别是城市管理的矛盾突出以后，很多地方很多部门包括很多城市的市民和一些社会组织都在积极出主意想办法，献计献策，所以在很多地方其实已经探索出一些经验，包括采用高科技、现代化的手段作为执法工具，如电子眼；加强责任心，有的管理手段和工具没有责任心也不能很好发挥作用；过去每个部门的执法团队只管自己的事情，没有进一步的相互理解和配合，使得管理的效率下降，现在很多地方在推动“大城管”，整个城市管理不是一两个部门的事情，它成为大家共同的事情，城市政府和它所属的部门共同来推进，由过去狭隘的“部门管”变成“政府管”；执法队伍优化，提升管理机构和管理人员的素质；高科技手段的应用，提升科技管理水平的时候并不一定要花很多的钱，比如城市道路，主路下辅路，辅路上主路出入口的设计，立交道路建设匝道、引道，这些设计不好、不科学的话，即使花了钱，但见不到效益，所以我们要向机械化、科技化要效率。
过去规划建设管理过程中都很粗糙，尽管投入了人力、物力和注意力，甚至付出了我们的爱心，但是由于过去管理的粗糙性，所以整个城市的精细化程度、有效性程度和人性化程度都比较低，所以现在提出一个口号——“经济建设、社会发展建设和法制建设从过去粗放发展阶段开始进入精细化发展阶段”，这时规划建设管理的相互配套以及每一个领域、每一个方面、每一个环节都要更加精细，现在土地资源、房屋、资源道路是有限的，精细化管理可以大大地提升整个城市的管理效益，北京有两千多万人，在没有增加更多道路的情况下，只是做一些小小的改进，就可以使城市的便利性、生活的效益性大大地提升。
主持人：“七个大盖帽管不住一个破草帽”，大家经常这样形容渣土车，每一个部门好像都应该管它，好像每一个部门也都在管，但是一直是管不好，依然屡禁不止，到底怎么解决它？
莫于川：渣土车是动态的，动态行为的管理往往难度比较大，但也是完全可以管好的。无论是个人还是企业，在城市生活过程中的行为都是一个外部行为，要产生成本，比如装渣土，它的运载能力增强可以减少企业成本，但是增加了城市的风险和城市管理的难度。所以一定要从我们的管理体制和管理主体入手解决。
渣土车一旦上了城市的环线，然后特别是到了高速公路，由于执法部门的权限不一样，比如城管部门不能去高速路执法。只有交警部门高速道路的专门警队才能去高速路，这样造成执法的困难。而且一些环线道路等城市高速通道不能随便停车，执法者要进行监管比较难，所以这就需要大家的配合。尽管不可能把城市交通、城市食品安全、城市灯光管制等交给一个部门管理，但是一定应该以一个部门或者若干个部门为主，其他更多的相关部门为辅来配合、协助，形成合力，各自依法办事管好自己的一摊事。
比如泥土车、渣土车，平时有监管部门对它进行有效的检查和劝导，让它加强治理，不得超载，遮盖严密等，定期按照规定的时间运行，然后企业自查。同时也有一些巡查，比如摄像头，发现问题后及时纠正，通过这样的方法达到治理的目的。对于造成严重后果的，相关部门配合联动起来进行有效的处罚，严重违法行为该重罚就要重罚，辅以说服教育，刚柔并济进行治理。让个人和企业感觉到自己的行为给整个城市命运共同体带来了麻烦、成本以及风险，他要付出法律惩治的代价来为他的效益买单，那么今后它的行为会收敛，对其他没有受到处罚的同领域、同类型的相关竞争企业也会是一个很大的惩戒，他们也会注意自己的行为。
要达到这个效果，管理主体要理顺，管理手段要跟进，这样才有更好的治理效果，否则像这样动态性而且是长链条的，对城市生活带来负面影响的一些违法违规不道德的行为就很难治理。
我们经常讲的一句话，走向管理精细化的时候我们希望管理部门要改进自己的管理方式，同时不要迷信自己的能力，“包打天下”是不行的，原因就在于城市是一个复杂的系统，在这种情况下一定要发动人民群众。
主持人：城管执法过程中，城管队员和小商小贩发生了冲突之后见诸报端，让很多人对于城管队员这样的职业有了一些自己的看法和偏见。您认为这个问题的根源到底在哪儿呢？
莫于川：这个问题反映出转型发展期的一个矛盾，就是转型发展期一些机构的职能发生变化，以前因为城管工作引起争议的时候，就会提到“七八个大盖帽围着一个小草帽”，这样去处理分散体制的时候不合理。然后才产生了现在的城管执法部门，但又带来了新的争议。中国行政法学研究会专门成立了城市管理专业委员会，对此做过专门的调研。他们的工作很辛苦，但是不被人理解，比如城市“牛皮癣”，到处小广告，好不容易打扫干净，一会儿又贴满了，根本没有办法，他们也很苦恼。再比如现在报道的一些执法的暴力事件，引起一些批评，大家都对他们不理解。说城管部门、城管队员就是打人的吗？他们都觉得很没面子，在街头执法时，怕遇见亲朋好友、老师同学，作为一个人数可能仅次于公安机关的行政执法队伍，每天生活这样的阴影之中，这完全是错的。城管部门是依法专门成立的，能够发挥很大的作用，但是大家对它不理解。
另外，城管部门是一个转型发展的新机构，不像过去一些部门是制定了法律规范去执法。1996年推出的《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”所以这些部门街头管理的处罚权集中起来交给它了，这样它可能就是借法执法。而它又是新成立的机构，各方面不够完善，队伍又不够成熟，再加上大家不理解，所以现在站在风口浪尖之上，形成了城管执法队伍、城管执法队员被妖魔化的现象。城市的管理者和城市市民都离不开它，但是每天工作中又不是很顺利，资源、手段、工作条件等都不是很理想。这就是城管体制过去长期存在的弊端。
这个情况一定要解决，现在正式纳入了议事日程。党中央国务院专门在去年的城市工作会议之后，于2015年的12月24日颁布了37号令——《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，给城管执法带来了一些新的契机，而且明确了在中央层次有哪些部门来主抓这件事。
主持人：在提升文明执法或者柔性执法的方面您还有哪些可行的建议？
莫于川：我们提出要创新城市管理执法的方式，实施文明执法。柔性执法和刚柔相济的执法理念，在这样一个背景下提出来了。但在运行过程中又出现一些新问题。就是理解发生偏差。比如下跪执法，一个正常的执法相互关系应该是双方平等的，为什么要跪着求你别在这儿摆摊了，一个执法机关也要有自己的严肃性。再比如目光执法，流动商贩在人行道或者马路边摆摊，影响了交通、行人和市容，执法也不听怎么办？找人站到小摊旁边，你不收回去，我也不走。表面看来，没有说话、没有打人，也没有赶走你，就站在旁边，就是所谓“柔性执法”。这种就是理解错误。你站在旁边影响和妨碍了人家的生产经营活动，妨碍了生产经营自主权，等于变相的强制。这些表面看来柔性的情况是一种错误的认知。
要实行文明执法、柔性执法，那么一定要知道一点，我们的出发点是以人为本，为了更好地服务市民，因此要关注民生、注重利益协调和综合平衡，要刚柔相济，以柔为主，依法来进行管理和服务。我们要树立权威，但这个权威不是靠打人、骂人，动辄把人家的工具给毁坏掉，而是靠说服教育，真正以人为本，设身处地为他人着想，把利弊得失、法律的规定真正讲清楚。任何一个个体户、企业，也是人在经营，我们要真正是把工作做到了，他们也会主动地配合执法部门，这样城管的难处就会成为官民共同合作很容易解决的一个问题。
主持人：很多小商贩在街边摆摊设点是因为有市场需求，比如家周边没有超市和正规的菜市场，小商小贩摆摊设点解决居民每天买菜的问题。我们应该让他们在这儿摆摊设点吗？到底应该怎么办？您有什么好的建议吗？
莫于川：这在心理学上讲就是邻避效应——大家都希望方便，但都不想自己受损。菜市场要开，而且离我家不要太远，但不能污染我家旁边的环境，每个人都想要便利但又不要受损。再比如城市垃圾，谁都不愿意把垃圾处理厂开在自己家门口附近，影响小区的评价和房价，但是一个城市肯定要有垃圾处理厂，所以这一类事情就叫邻避心理，要有利益平衡。这个利益平衡怎么解决？通过科学的分析，我们努力去做，特别是政府该投入还得投入，但是投入光是花钱是不够的，还要做宣传教育和培育工作。
当你很希望有便利的生活条件，但是又不希望在你的窗下，怎么办？就要进行城市便民市场的规划和建设，专门的市场建设不仅能够解决脏、乱、差的问题，又能解决相对便利，便利并不是每个人都特别方便，都要稍稍走点路。全世界包括港澳台地区都有这样的市场，比如台湾的士林夜市，有人要坐地铁、公交车，甚至打车去，但是很多人愿意利用。既然方便大家就都需要付出一点代价，不能只享受利益而不付出一点代价。
找到一个解决办法是能够解决邻避效应的，政府要关注、要投入、要把自己的工作做到位，这样一些疑难问题就能得到解决，这些问题解决后，我们就要提供服务，政府不能“包打天下”，一定要注意社会力量的参与。有钱出钱、有力出力，共同来参与，整个城市管理过程中，有更多的社会主体、志愿者和市民的参与，就是一般所说的“城市治理”，从单纯的管理走向城市的共同治理，官和民、政和民要合作，公众要参与到管理过程中来，大家形成一个合力，使得城市的治理水平大大提升，每个人都尽到自己的社会责任，承担自己的社会责任。
政府的管理手段除了和民间组织合作以外，还要自己为自己提供服务，就是行政服务，提供不了就购买服务，有些服务交给市场叫市场服务。行政服务、商业服务（企业服务）、社会服务和志愿服务加到一起，生活在城市里的市民和组织机构都感到很方便，这个城市的服务水平就大大提升，这就是一个比较好的方法。这叫做参与行政，合作行政，共同治理通过这样的方法，来使得城市政府达到为人民服务是第一位的服务宗旨，这个服务宗旨通过具体的机制、新的理念，才能变成我们的活生生的现实。
这一点有些地方也在探索，有产生很好的效果，一定能找到更多的方法来改进北京整个的生活秩序和生活的便利性以及对外对内的形象。这是我们应该进一步探索的路，还很长，但是还有希望。
本内容由清华同衡 科研与信息中心整理
欢迎公众投稿，投稿邮箱：info@thupdi.com；请在标题处标明“微信投稿”字样。
非首都功能疏解与京津冀协同发展