本文来自微信公众号，市政厅，作者：潘达 青骑士 中轴线 七公

增长的原罪与控制的风险

城市的灵魂是人，保持城市长久竞争力与内生活力的关键是人口，很难想象，一个“与人口为敌”的城市会发自内心地为人民服务。

北京在建设国际一流和谐宜居之都的征程上，提升人口质量、加快人才流通，不可避免会带来人口增长，在增长中优化发展、在优化中调整结构，国际城市的经验告诉我们，增长是没有“原罪”的。

“减人减地”的出发点是美好的，但在全国城镇化步伐尚健、区域发展越来越开放的今天，这样的倒逼政策或许只是一种复古主义的执念。

北京自金代营城建都以至明清各朝，实际上也经历过多次人口增减调控，总体而言是成功的，只要圣上一声令下，要充实京师则官贾毕至，要迁徙流民则杂户皆清。然而现代社会城市人口控制何以失灵？城市病为何频发？为何外来人口就算委身脏乱差的城中村也不愿回乡受穷？

前文已析，在开放的市场环境下，首都大城市病实际是“区域病”、“城市病”、“农村病”的集合。

区域病本质是区域经济发展不均衡，体现为可以协助北京有效分流外来人口的北方地区城镇单元（包括大城市，也包括有活力的小城镇）数量不足；城市病本质是城市服务管理水平与人口发展不匹配，“正规”规划把所谓“低端人口”的需求排除在外，引发城中村和城乡结合部地区“非正规”空间的蔓延和公共治理危机；农村病体现为城乡发展不均衡，农村福利制度的缺失和集体土地制度等方面的不公平，令广大农村经受了难以逆转的“现代化失败”，传统乡土社会的崩塌遭遇城市资本的洪流，结局就是城市对农村要素的不断虹吸和占有。

可以说，这三种不均衡是中国“大区域、大城乡、大迁徙”背景下，城市人口不断集聚、城市问题“急性”迸发的结构性根源。假如跳过这些结构性问题，片面强调人口数量调控，结果只能是治标不治本。

更进一步说，大城市本来就有就业机会多、隐性福利多的优势，如果一味地逆市场而动，选择对外来人口“闭门谢客”，可能会干扰城镇化的自然节律，加剧当前的社会风险。

根据叶裕民（2014）研究，全国2011年跨省流动人口8588万人，仅上海、北京、深圳三市就吸纳了全国的1/4，而前十位的上海、北京、深圳、东莞、苏州、广州、天津、温州、佛山、宁波，其跨省流动人口总和占到全国的1/2。如果这些大城市抛弃了包容外来人口的责任，且不说这些城市本身人口红利的减退、劳动力成本和市民生活成本的上升、创新能力的下降，数千万的流动人口又该去向何方？农村的沉重，他们无力背负，鬼城的库存，他们又无从消化。

数千万人进城打工尚且可以说是一种社会现象，数千万人随波逐流则可能是社会动荡。再建1000个10万人的小城市？无论从生产效率、资源投入还是基础设施看来，都是巨大的额外消耗。因此，无论从功能主义还是人本主义出发，都不能继续采取“以赶控人”的消极防御策略，迫切需要改革城市管理模式，从计划型管控转变为包容性增长管理 。

2011年中国跨省流动人口在主要城市的分布（全国合计：8588万）

“大城市病恐惧症”有那么可怕？

城市人口规模是传统计划型规划的核心指标，也是1990年代以来中国各地政府 “土地盛宴”的必点前菜。很好理解，循着“以人定地”的增长主义逻辑，中小城市以及各类开发区几无例外选择“做大做强”，“超前”思维见证着人口预测的“理性失败”，也主宰了一系列“鬼城”的荒唐命运。

然而，大城市面临的是另一番情景。中国的决策者似乎有着与生俱来的对大城市的“恐惧”，以至于“严控大城市、五年一徘徊”，每个五年计划都要换个说法重申控制大城市[如果说“三线建设”、“知青下乡”是特定历史条件下的无奈选择，改革开放后继续选择严控大城市则是对自身公共治理能力的不自信。]的方略。在这样的指导思想下，大城市人口规模预测普遍偏于保守，以至于突破规划成为常态，许多大城市的人口和建设用地指标往往在规划周期的一半甚至前1/3阶段即已“提前完成任务”。

低估人口规模本身并不可怕，怕的是交通设施、基础设施和公共服务设施配给不足。因此，在笔者看来，引发大城市病的罪魁祸首，实际上是“大城市病恐惧症”，其次是有限的基本公共服务欠账，再次是没有建立外来人口购买公共服务（用于社区自治）的制度。

而计划型规划造成的另一个问题是，土地发展权与人口流向的不匹配。

我国东部地区的大城市，特别是北京这样人口千万规模的超大城市，在严控人口用地规模的约束下，法定规划无法兼顾外来人口的基本住房和公共服务需求，导致城乡结合部地区的集体建设用地野蛮生长。

而在外来人口已经离去的农村和中西部地区，当地的政府却用他们的人均建设用地指标盖了利用率不高的新房子。

一边是东部大城市城中村“衰败的繁荣”（城乡结合部形成形态破烂、但活力十足的自服务型小社会），另一方面是中西部地区一些地区“繁荣的衰败”，严控的尺度应该放在天平的哪一端？

“包容性增长”的城市管理体制

包容性增长（inclusive growth）是我国“十三五”时期可持续发展的重要理念，最初由亚洲开发银行在2007年提出，其内涵是倡导机会平等的增长。就城市管理而言，包容性增长的核心是建立普惠的城市规划和增长管理制度。笔者的建议如下：

明确城市公共治理的边界，强化首都战略发展的基本方向。

一是坚定四个中心定位，剥离部分核心职能，减少非市场因素对人口的吸引；二是改变以房地产主导的开发建设模式，减少人口和建设用地增长的循环累计效应；三是坚持大首都可持续发展规划，加强京津冀地区的经济互动和协同支撑，统一规划管控；四是强调城市发展的资源环境硬约束，实现以水定城、以水定产，杜绝城市开发边界外农村及其它工程建设擅自使用自备井。

创新规划管理方式，跳出规划自上而下分配、片面强调集中主义的窠臼，赋予低行政级别的中小城市、县城和小城镇更多的土地发展权，激活自下而上的发展活力，创建更多的“微中心”和特色小镇。

改革土地制度，特大城市尽快实行集体建设用地入市流转。通过还权赋能促进土地价格和土地效益提升，摆脱了“低价、低效、低质”的低水平陷阱，自然也就消除了所谓“藏污纳垢”的非正规空间。

推广包容性城中村改造，推动农村社区化和外来人口市民化，消除以村的建制管理一个巨型人口倒挂社区的畸形机制。根据叶裕民教授（2015）的研究，过去北京采取排斥性的城中村改造措施，效果并不理想，得到的结果是“一个唐家岭倒下去、十个唐家岭站起来”，居住在城中村的外来人口“就地解散、就近扩散”。如果换一个思路，允许使用集体土地建设公共租赁房，即“激励村集体和村民以合法补偿面积开发建设可支付健康住宅”，则可起到一举三得的效果：户籍农民有收益，外来人口有保障，上位政府好管理。

要有大首都的发展魄力

日韩等东亚人口稠密国家均对首都地区制定了城镇化调控政策，其目的是为了更有序推动战略性功能布局和重大区域性设施建设，但调控政策从来不是针对人的硬性行政命令，而是倾向为市场制定规则和准入门槛。

欧美国家制定人口政策，立足于提供基本公共服务“责权利”统一的原则，采用将个人缴税与各项市民化政策、福利挂钩的办法，是我国特大城市可借鉴的治理思路。笔者建议应以大首都来施策：

人口调控政策落脚在都市区还是中心城区需要深入研究。从世界上同规模的大都市地区（或都市圈）的发展经验来看，中心城区与所在都市区（都市圈）其它城镇的空间组织有着内在经济社会关联性，并建成了高度网络化的交通基础设施，和相对均等化的公共服务设施体系，从而能够引导人口或功能在区域内的合理分布。

我们不能简单将此理解为，疏解中心城区的人口和功能，就能解决“大城市病”问题，因为这些功能在特定发展阶段都是都市区功能的组成部分，而简单疏解的做法，只是将“大城市病”区域化，形成“区域病”。试想，如果环北京周边人口增长一倍到1000万，北京内部再怎么控制人口，区域发展整体品质也好不到哪去。当然，不是说北京的功能疏解仅限于周边地区，也不是说北京周边就不发展，需要将北京与周边地区共同规划管理好。

当前，由于行政区划导致的市场分割和规划管控缺位，在政策的风吹草动之下，易出现投机行为，导致北京周边30-60公里范围的住房市场盲目无序发展。这不仅占用了战略性发展空间，也使得非首都功能疏解成本快速升高。由于规划管制缺位，北京周边地区出现了东京、首尔地区未曾出现的“跑马圈地”现象。当前的区域性房地产市场不是一个符合首都可持续发展的健康房地产市场，“碎片化”规划管理和上位监管缺位必然导致盲目无序与低效扩张。

左：以乡镇街道为单元的非农就业格局  右：2013年房地产出让情况（单位：公顷）

打破行政区划构筑首都大都市区，探索“理性增长”模式。之前说到北京周边150公里范围是城镇化的重点地区，这里有两类城镇需要长期施策，它们是分担首都外迁功能的重要载体。

第一类，天津主城区和保定、唐山、张家口、承德等中心城区，是区域内公共服务条件较好，产业基础较为雄厚的城市。在历史上，这些城市分别承担了京畿地区的重要功能。

第二类，一些由市场机制形成的小城市和小城镇，长期没有得到政府的足够重视，形成自下而上的本地城镇化模式。如以北方家具市场为主的香河、箱包生产基地白沟、蔬菜生产和批发的高碑店等。若给予其更宽松的政策和土地指标支持，相信能够成长成为很有活力的小城市。

因此，北京及其周边60-80公里范围内的小城市、小城镇建设需要统筹好，通过特色产业实施差异化发展，共同建设成为网络化的首都大都市。这种有规划目标导向的“理性增长”既规避了市场化的盲目扩张冲动，又能保障不同行政主体的发展权益。

当然，如何进一步提高中心城区的运营效能与土地绩效依然是一项重大难题，目前仅从交通供给配套入手，已不能解决“积重难返”的过度开发问题，同时也无异于解决长距离通勤问题，还是要从用地功能混合上做文章。

笔者的建议是，应按照供给侧改革思路，中心城区应做适度减法，通过税收杠杆外迁部分带来大量就业的商务办公功能来减负，并严格限制5环内新增总部经济和盈利性事业机构。

当前大量过剩的办公楼宇，应允许部分改为办公与居住为一体的创业孵化器、公共服务设施（尤其是参照纽约、伦敦等城市的教育、文化、休闲、医养、老年福利等就业岗位），并在其中增加街区尺度的片区商业中心及邻里中心，这对缓解长距离通勤有利。

大伦敦及其周边新城共同构成的大伦敦都市区

首都需不需要副中心？从世界级城市群的城市空间发展规律来看，核心城市周边是一个国家的战略性区域，因此基于国家全球化战略和竞争力战略，是需要安排若干新城新区的。

其是否为“副中心”并不重要，重要意义在于对区域的影响和战略超前性。如法国巴黎的马恩拉瓦莱新城集合了法国国家重大科学实验基地、创新机构和国际文化娱乐基地，又如伦敦借助希斯罗国际机场和M4高速公路成长起来的高新技术产业和特色中小城市发展带。

欧美和日本的城市新中心、新城建设经验来看，新城（新区）的开发建设规模与进程，要切合国家宏观经济走势与国际经济环境。巴黎的拉德芳斯、日本东京的临海副中心等地的开发建设都遭遇过停滞。

在国家宏观经济形势处于低谷或下行调整期之时，新城新区建设将面临巨大风险，因为人口难以聚集，且将给政府带来巨大的财政负担。副中心也好，新城新区也好，其开发建设要遵循宏观经济发展走势。

尤其是面对2020年前后进入劳动年龄段年轻人数量的断崖式下滑时期，副中心也好，新城新区建设也好，的确需要审慎对待。如果过多年轻人去支持新城新区，回过头来，中心城区的活力将受到明显抑制。

大巴黎地区的马恩拉瓦莱新城（城镇带）功能分布示意

疏解需要立足经济发展阶段制定有针对性的政策。北京市人口研究所尹德挺通过东京都市圈和多伦多都市区研究发现，人口的空间分布格局（同心圆关系）逐步由“单峰”向“双峰”转变，特别是30公里范围的人口比重将逐步下降到都市圈（都市区）总人口的60-70%，中心城区和近郊是人口疏解重点区域。

笔者认为，还应考虑到经济发展阶段规律，不同阶段的人口调控政策应差别对待。目前在北京4-5环城乡结合部地区聚集了大量的外来常住人口和暂住人口，这与当前的经济发展水平与产业结构有着直接关系。

该区域的人口实际上分为两类，以海淀和昌平为主的北部城乡结合部地区是大批北漂创业年轻人聚集的区域，以丰台、大兴为主的南部城乡结合部地区多为传统制造业、商贸物流业从业人员聚集区域。随着城市经济发展水平提升，南部城乡结合部的部分产业（与居民生活关系不大的生产及配套职能）应逐步向区域转移，相关就业人口也随之外迁；但北部城乡结合部地区却应该合理引导，逐步规范住房保障，并提升公共服务、交通等服务水平，让这批创业者留得住。

当然，我们也看到，由于各种历史原因，在3环以内聚集的大型公共服务设施，如综合医院、各类事业单位和商务总部等带来大量人流，与古城保护之间的矛盾已经十分突出，宜考虑将部分功能逐步外迁，尤其是结合都市区内的新城、特色小城镇开发建设进行协同转移。

北京流动人口空间聚集特征（2000-2010年，资料引自北京市人口研究所尹德挺《北京人口发展研究报告（2015）》）

北京五环以内各项公共服务设施分布对比

谋划大首都统一的规划管理架构。考虑到京津冀地区人均资源短缺和生态环境退化等突出问题，保障首都“四个中心”定位功能的合理发展，引导区域的可持续健康发展，应坚持以北京都市区来推进统一规划管控。应由中央政府制定大首都规划，上收部分地方规划权限，强化两个层面的规划管理事权。

第一，重点引导北京新城与周边区域的城镇统一规划布局，统一确定人口与城镇化发展目标，统一制定城镇开发边界管控与生态廊道空间管控要求，统一明确管理规则，在此基础上分别实施规划。

第二，考虑将廊坊、保定、张家口、承德等城市的部分规划权上收，由中央政府制定差别化的城镇化政策、相对均衡的区域公共服务体系，制定统一的水资源、生态资源保护规划和环首都国家公园建设规划，同时明确首都各项功能在区域的统筹布局意向。在此基础上，长远来看，立足大首都统一的规划管理架构，谋划一个省级区域型政府也未尝不可。

参考文献：

叶裕民．特大城市包容性城中村改造理论架构与机制创新——来自北京和广州的考察与思考[J]．城市规划，2015（8）：9-23．

叶裕民．城中村改造发展与系统优化[R]．2014中国城市规划年会论文集．

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