【学术笔谈】吴唯佳| 努力把握区域协同的规划治理体系改革方向

原文始发于微信公众号（城市规划学刊）：【学术笔谈】吴唯佳| 努力把握区域协同的规划治理体系改革方向

编者按

2018年底，中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，是党中央针对新时代区域发展不平衡不充分矛盾的重大战略部署。近年来，区域协同发展的实践领域展现了许多新的动态和趋势：以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020 年）》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》相继出台，上海联合浙江、江苏的临近地区正在积极开展大都市圈空间协同的规划编制工作，等等。在国家新时代的新要求下，区域协同发展的规划实践有哪些新的特征、新的理念和关注重点？不同地区的区域协同发展规划在技术方法上有哪些值得探索的新要点？规划如何制定推进中心城市和跨界地区协同发展的实施机制？本刊编辑部特以“区域协同发展的规划新态势、新方法和新机制”为主题组织学术笔谈会，邀请多位专家学者共同探讨。

吴唯佳（清华大学建筑与城市研究所副所长，清华大学建筑学院，教授）

努力把握区域协同的规划治理体系改革方向

 

城市是区域的。20 世纪初盖迪斯提出城市发展要立足于区域的观点，之后逐渐成为城市和区域规划的共同认识，城市和区域协调发展的规划范式逐步形成并得到发展。

 

20 世纪末以来全球化的外部环境，有力影响了发达国家的发展转型。城市中心衰退、郊区蔓延，城市和区域越来越关注产业创新和地方化特色。公共管理和经济管理科学和理论的发展，深化了城市和区域治理范式的认识，进入了主张多元主体参与、区域合作的新一轮演变之中。

 

一、发挥政府调控下的市场主体作用，是改革规划治理体系的基本思路

 

与西方国家不同，我国过去一段时间的经济快速增长，特大城市得到快速发展，但也造成环境污染、土地开发利用混乱等城市病和天花板问题。在促进经济增长同时，要求通过区域协同解决特大城市问题，成为一种战略选择。

 

近年来我国在国家治理和城市、区域规划制度设计的转变主要表现为：在国家层面，根据国家治理体系和治理能力现代化要求，对国家机构进行了改革。除了成立自然资源部之外，按照中共中央、国务院《关于统一规划体系，更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，还要求理顺发展规划与专项规划、区域规划、空间规划的相互关系，避免交叉重复和矛盾冲突。在区域和跨行政区层面，以京津冀协同为代表，通过国家战略的顶层设计，要求地方政府自觉打破一亩三分地思维模式，加强产业对接协作，优化调整城市布局和空间结构，扩大环境容量和生态空间，构建现代化交通体系，加快推进市场一体化进程，促进地方合作的区域协同。

 

这种转变的基本思路：一是自上而下，通过国家治理体系改革的政治努力，加强城市和区域的协同治理，以解决重点领域、重点地区不协调不协作的问题；二是自下而上，加强各级政府职能的转变，充分发挥区域中各个利益主体的积极性，以及市场、社会作用。

 

二、结合规划治理新要求，进行区域协同的规划改革

 

在此背景下，区域协同的规划改革主要有这么几个方面:

 

一是简化优化城市和区域的规划体系。通过多规合一，突破管理的制度化和部门化造成的权责不清、互相交叉、互相掣肘的问题，适应政府调控和市场化发展要求。在加强区域规划的战略性，统一战略愿景、底线管控等基础上，解决不同专业、不同层次规划的目标、内容、关键领域、实施重点不统一、不一致的问题。

 

二是聚焦于关键领域和重点问题。通过谋划跨区域和跨专业合作的共同愿景，建立规划决策和监控信息平台，利用共同愿景与具体行动的追踪监控，发现区域不协同、不作为的关键所在，为解决这些问题创造条件，从而成为促进区域协同、城市和部门合作最为基础的工具手段。

 

三是促进区域公平包容发展，推动基本公共服务均等和社会经济环境发展协同。区域规划需要构建更为长远的跨区域、跨专业发展目标和统一行动的共识，具有高度的复杂性和综合性，为此要进一步加强战略、辩证、整体和底线思维，重视刚性、弹性和激励等规划措施的结合，不能要求空间资源配置处处刚性，否则规划制定和实施不胜重负。为了提高各级政府自主性和市场积极性，也要研究一定程度的规划松绑。

 

三、结合规划治理新要求，深化区域协同的区域治理方式

区域规划的任务转变，对区域治理的方式也产生了重大影响。其中：①规划部门要求学会处理公共关系和公共沟通，引导区域内各个城市和城镇形成“自我引导的治理机制”，自己承担起区域协同的责任。②要有更有针对性的区域研究，重点关注跨区域协同的重点领域和关键区域，以应对越来越严重和复杂的跨区域问题，提高凝聚共识、推动区域合作的能力。③要发挥区域重大战略项目一石多鸟的作用。既要促进区域经济社会发展，公共资源公平利用，也要推动区域均衡和凝聚。④要重视区域文化和特色。区域经济和全球化要求加强区域内部的合作，增强地方特色。区域文化和区域特色有利于促进区域凝聚，提升区域竞争力。⑤要重视区域的市场化开发。努力争取举办具有重大国家和世界影响的文化赛事、体育赛事、科技活动、国家和世界政治活动等等，成为引领区域发展、提升区域竞争力的重要工具和手段。⑥要加强全域可持续发展，以完整的区域可持续发展战略和共同理念，促进各地方采取共同行动。⑦要努力解决区域发展的不平衡，发现和找到相对落后的地区和领域，研究原因及形成机制。⑧要努力解决区域协同发展的财政支持问题。区域协同发展难以在财政分灶吃饭中取得突破。要重视跨区域、跨部门的网络化合作和联系，形成相应的协同机制和实施机构。

 

除了学术界、政府部门外，区域发展利益相关者和社会各界也要重视区域规划的战略作用。在加强经济社会发展和空间用途管制的全域规划过程中，鼓励利益相关方和项目建设方开展战略合作和衔接，积极参与到区域规划中来，学习和理解区域发展的重大关切以及解决问题的途径和方案，对于完善区域治理、促进区域协同发展具有重要意义。

本文为《城市规划学刊》原创文章 

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