非首都功能疏解与京津冀协同发展原文始发于微信公众号（城市规划学刊）：【学术动态】周岚| 区域协同发展：一个需要社会参与的规划话题
编者按
2018年底，中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，是党中央针对新时代区域发展不平衡不充分矛盾的重大战略部署。近年来，区域协同发展的实践领域展现了许多新的动态和趋势：以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020 年）》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》相继出台，上海联合浙江、江苏的临近地区正在积极开展大都市圈空间协同的规划编制工作，等等。在国家新时代的新要求下，区域协同发展的规划实践有哪些新的特征、新的理念和关注重点？不同地区的区域协同发展规划在技术方法上有哪些值得探索的新要点？规划如何制定推进中心城市和跨界地区协同发展的实施机制？本刊编辑部特以“区域协同发展的规划新态势、新方法和新机制”为主题组织学术笔谈会，邀请多位专家学者共同探讨。
（本文刊登于《城市规划学刊》2019年第2期）
周岚（中国城市规划学会副理事长，江苏省住房和城乡建设厅厅长，研究员级高级规划师）
区域协同发展：一个需要社会参与的规划话题
最近关于都市圈规划和区域协同发展的讨论甚为热烈，我想讨论既需要关注区域议题的特点特征，也要关注规划的本来意义：规划的价值何在？我理解：广义的规划同计划，是一种系统化的思维方式，是奔向目标的系统化举措和行动。如果规划的对象不涉及他人，如个人生涯规划，则无需集体协商；如果规划的对象是城市乃至区域，则共同目标、举措、行动、以及公共资源的配置，就需要广泛的社会参与协商共谋。因此规划并不天然具有法定性，经过政府批准、具有法定性的规划也未必一定代表社会共识、符合社会发展进步的方向。
在经历了改革开放40 年由城市发展竞争形成快速城镇化“自下而上”动力的进程之后，新时代新型城镇化的推进更加重视“自上而下”的顶层制度设计。这一变革，既是中国政治、经济、社会发展的必然结果，也是中国城镇化转型发展和生态文明建设的必然要求。在新的规划制度框架下，“区域协同发展”是国家重要的宏观战略，是大国治理的必然要求，也是解决快速城镇化时期规划之间相互衔接不够的针对性举措。
从区域发展态势看，近年来中国城市的集群发展态势明显，不仅长三角、珠三角、京津冀等城镇密集地区规划行动频频，老百姓也在用脚选票，这些地区的常住人口占比在稳步提升，而淘宝、京东等电商物流平台的配送时效，则让不同地区的人们更真切地感受到城镇分布、空间格局、密度、距离和服务圈构建的紧密关系。中国城市群的加速发展态势，带来的另一面是城市群内部的环境治理等问题、以及外部的发展衰减等问题，这也正凸显出区域协同发展规划的意义所在。
但区域协同发展规划的导向是什么？是鼓励集中还是分散？是支持空间效率还是区域均衡？是强调促进共同发展还是侧重管控区域生态环境？这些核心问题，都需要有广泛的社会参与讨论和扎实的专业学术研究作为基础和支撑。《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确了“实行区域规划编制审批计划管理制度”，我体会这是国家对法定的区域规划的管理要求，而不包括专业学术的区域规划研究和社会参与的规划建议方案。
一个值得关注的例子是纽约大都市区规划（Regional Planning in New York Metropolitan Region），是由非政府组织纽约区域规划协会(Regional Planning Association， 以下简称RPA )推动编制的。纽约大都市区包括纽约市及周边31 个县，涉及纽约、新泽西和康涅狄格3 个州。RPA 成立于1922 年，致力于通过研究、规划和倡导来提升纽约大都市区的生活质量和经济竞争力。1929年RPA 公布了《纽约及其周围地区的区域规划》，提出了提升核心城市品质的“再中心化”目标，以及解决跨州共同事务、促进区域整合的针对性措施；1968年RPA 发表了第二次区域规划，促成了3 州约40 万hm2的开敞空间保护，推动了纽约城市地铁与多个郊区铁路系统的合并运行、以及与新泽西州运输系统的联系；1996年RPA以应对全球化挑战为主题发表了第三次区域规划，提出了提升生活质量的3 E目标（economy 经济、environment环境、equity 公平）、以及相应的5 大行动和77条举措；2017年RPA发布了第四次区域规划，重点推动“区域转型”，围绕“经济机会、宜居性、可持续性、治理和财政”四方面议题，推动大都市区创造就业，改善商业环境，促进经济增长，减少家庭的住房开支，为居民提供更加富裕的生活和更多、更便利的社会服务设施。应该说，纽约大都市区能够成为全球城市区域之首，RPA推动的四次区域规划功不可没。
区域协同发展规划的一个重要特点是多主体性，其难点就在于规划建议和措施能够获得区域成员的广泛认同，并且自觉参与和推进。纽约大都市区的规划案例启迪我们，虽然作为由非政府组织RPA 制定的区域规划没有法律效应，但由于有扎实的专业学术研究基础、广泛的社会参与和公众推广、并通过与多个社团组织的联动获得了区域成员的广泛认同，逐步推动规划内容成为了可实施的公共政策，它彰显了社会共识的力量和专业知识的价值。
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