2019清华同衡学术周 | 袁奇峰：粤港澳大湾区中的广佛大都市区战略

2000年尹教授带着清华大学团队参与广州战略规划，“大广州”把佛山城区也一并做了，可见清华大学团队当时对都市圈的理解就已经超越行政区概念。2003年和尹教授一起做佛山战略咨询，我提出把广州和佛山建成区连起来，打造从东江到西江的“广佛主轴”，也是同样的思路。

从乾隆22年开始，广州“一口通商”85年。当时，全中国只留了这一个口岸，所有进出口贸易都要通过国家特许经营的“十三行”，外国人只能把货物卖给行商，他们再帮你采购东西，然后在帮国家收税的同时，行商也成了“世界首富”。鸦片战争最重要的成果是打掉了国家特许经营的行商体系，成就了繁荣的香港。

珠三角是全球资本在中国的海岸边的一块国际产业飞地，是围绕着香港的港口发展起来的国际贸易和代工地区。中国获得40年的大发展，最主要的原因是因为加入世界产业分工，成为世界分工体系里的一分子。改革开放40年最大的成果是成就了一个繁荣的粤港澳大湾区。

1994年提出的“珠江三角洲经济区”都是平原，后来“珠江三角洲”为便于统计扩展为9个地级市的全域。1997年讲“大珠江三角洲”指的是香港、澳门加广东省全域，后来逐渐稳定为“珠江三角洲”9个地级市加上港、澳2个特别行政区。2004年为了扩展腹地，广东提出了“泛珠江三角洲”的概念，涉及9个省加上港、澳2个特别行政区。

回顾珠三角40年的发展：1980年代香港“三来一补”带动东岸深圳、东莞的外源性经济，广州星期天工程师带动南海、番禺、顺德乡镇企业。1990年代形成了“穗深港走廊”，号称“东莞堵车，全球电脑涨价”。到了2000年后情况发生了变化，广州和深圳两个超大城市分别因为房地产、汽车产业和新经济的爆发而崛起。2007年的时候，东莞“三来一补”退潮，“穗深港走廊”断裂。东莞以前自认为体量不输给深圳，但现在看到房地产的分布，靠近深圳的房价高，靠近莞城的房价不高，说明它开始成为深圳的郊区。整合后的佛山也在崛起，2018年佛山公布的GDP是9600亿。可以看到，广佛和港深已经逐渐成为珠三角的主角。

未来会怎样？大珠三角将形成一个湾区、两个大都市区和三个极点的总体空间结构。湾区战略的主要任务：一是助力香港发展，二是推动科技创新。两个大都市区就是广佛大都市区，和以港深为核心的“环伶仃洋大都市区”。为什么在港珠澳大桥开通的时候宣布大湾区规划纲要？因为港深可以通过这个通道和在建的深中通道辐射伶仃洋西岸。

回归以后，香港资本家获得了全中国的市场，但普通百姓拥有的资源却十分有限，国民收入不断增长，贫富差距越来越大。为缓解日益严重的矛盾冲突，设想让香港的中产阶级、年轻人可以来珠江三角洲创业，让普通百姓可以分享国家发展的红利，就解决了很大的问题。

广东、香港关系的变化非常有意思，1980年的时候，香港的GDP1587亿，当时的广东省只有249亿，但到了2000年的时候，广东的GDP已经超过了香港达到13000多亿（香港是10000亿）。现在广东的GDP增长速度非常快，2016年8万亿，现在10万亿，香港的增速没那么快。

粤港澳大湾区将日益成为全面推进内地同港澳互利合作，同发展、共繁荣的国家级平台。早在2014年12月，国务院为了推动内地和港澳台的协同发展，决定在珠江三角洲设立中国（广东）自由贸易试验区。随着南沙大桥的贯通、深中通道的开工、沿海高铁越江方案的确定，广州南沙自贸区与前海、横琴三个片区的联系在加强。一般来讲，以60公里半径划定都市区的圈子比较适宜，环伶仃洋都市区刚好囊括了广东自贸区三个节点。

深圳把所有的城市增量部分都放了在西部、伶仃洋东岸。中山市在深中通道搭建后立刻做了一个面向深圳的科学城，因为CBD在深圳的西岸、湾区的东岸，进深圳需要花1小时，到这里只要30分钟，科学城非常明确要给深圳提供一个副城。南沙是广州加入环伶仃洋都市区的的一只轻骑。

我认为，南沙只有真正融入广州城市经济、社会发展脉络之中，积极参与广深港澳科技创新走廊建设，在北起广州科学城、天河智慧城、琶洲会展中心、广州大学城、广州创新城这条轴线上寻求分工，才能在知识经济时代获得自身大发展的机会。只有将南沙纳入广州城市功能分工系统，南沙才是广州的南沙，才有可能成为广州经济的火车头；只有把广州城市产业和人口向南疏解分工，只有城市经济活动和人口的向南集聚，才能支撑起南沙作为“广州21世纪滨海CBD”的定位，即真正的广州第二CBD。如果能够以这个身份加入环伶仃洋地区的分工，就完全有可能与深圳前海共同构筑“双中心”，获得争取更大发展的机会。

广佛在国内算是最好的同城化案例。2017年广州GDP总值达21500亿元，佛山GDP达9500亿元，两市GDP总值约占粤港澳大湾区GDP的三分之一。广佛两地的经济互补性很强，市场发挥了关键作用，同城化进一步加速了资源的配置和成本的下降。

2000年做广州战略的时候我们综合了一个方案，提出“北优南拓东进西联”，希望广东和佛山连在一起做，但广州选择向东南拓展，佛山却选择了“2+5”的战略与广州平行南拓。广佛同城化从来都是一个市场经济推动的结果，事实上人口的分布趋势已经非常明显。

2008年《珠三角地区改革发展规划纲要》颁布，提出了以广佛同城化引领珠三角的一体化。从目前的建设来看，新建机场、高铁站和港口（南沙港）均在两市的交界处，所有高速公路、轨道交通都彼此联通，都市区的大数据分析看到居住和就业的一体化格局非常明显。

我们认为，广佛最终会形成一个完整的都市区，沿着珠三角二环形成大型产业区。2008年以后两市做了边境的协调工作，如果说2008年以前发展是要素资源流动的促进，2008年以后就是市场推动、政府补台完成的，现在怎么办？我们认为，在目前的区域竞争加剧、腹地竞争非常严重的情况下，政府应该起到引领作用，联合佛山一起构筑一个完整的市场区域。

最终广佛会形成两条轴，广佛主轴已经形成了，未来南部可能再形成广佛新的创新地区，在莞深创新走廊主轴之外，有机会再加广佛的创新主轴。当年广州的外沿出现了大学城、创新城，佛山外沿出现了佛山创新城、边缘新城，这些新城可以形成完整的概念，以广州南站为核心，打造“广佛创新主轴”，从广州大学城一直到佛山新城，把一系列的创新要素再组合起来，构筑“广佛大都市区第三极”。

当前，广佛同城走进“深水区”。《规划纲要》明确将广州—佛山作为大湾区三大极点之一。我认为，两市政府在合作条件成熟的交界地区共建广佛融合先导区，一是引领广佛从同城合作到融合共建发展的历史使命，有利于更好发挥广州、佛山独特优势，促进要素自由流动和优化配置；二是两市落实《大湾区规划纲要》战略要求和省委工作部署的政治责任，有利于深化与香港、澳门更紧密合作，促进广佛港澳优势互补、共同发展，有利于调整优化广佛两市城市布局和空间结构，加快构建“一核一带一区”区域发展新格局；三是广佛践行高质量发展理念的重要抓手，有利于携手在对港对澳、土地、科技创新、合作机制体制等方面争取省级乃至国家级政策扶持，为粤港澳大湾区城市协同发展和国内都市圈一体化发展探路。

广州、佛山可以围绕广州南站，整合佛山三龙湾、机器人谷及南站周边等片区，划定两市合作范围，共谋共建广佛融合先导区，探索合作机制和政策创新，推动形成广佛更深层次合作新格局。广佛融合先导区可以探索制度创新先行区。在先导区争取广东自贸区（南沙片区）优势政策与广佛已有土地创新政策的叠加运行，并在制度共建、要素共享、合作机制体制等一体化方面先行先试，打造政策创新先行区。广州、佛山还可共同向国家、省申请新的政策支持。重点在建设用地规模和指标动态跨市共享、生态用地跨市平衡共育等方面争取国家、省级政策支持；支持探索国内生产总值的核算和分配政策、管理权限和投资运行机制。

此外，还可以争取广佛已有创新政策的叠加运行。建议将南海、顺德承担的国家级和省级改革试点中已经开展、较为成熟的政策，在广佛融合先导区封闭运行，在区域实行统一的土地政策，高效盘活用地。中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区在金融、土地、财税、司法等方面具有特殊政策，积极争取将自贸区政策叠加在广佛融合先导区封闭运行，支持先导区对港澳有更优惠开放措施，营造国际化、市场化和法治化营商环境。

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