【文章精选】胡波 王姗 喻涛| 协同发展视角下的首都特大城市地区分圈层空间布局策略

关键词

京津冀城镇群；空间布局；功能疏解；分圈层

1 世界特大城市地区的圈层布局特征

从世界范围看，诸多特大型城市在各自的发展阶段也出现了与北京类似的问题，大多是通过更大尺度范围内的均衡发展，来解决城市中心区人口和功能过度聚集的问题，中心区功能和产业逐渐向外围地区拓展，形成梯度分布、相互协作的完整合理的城镇群体系，在空间上呈现出功能、交通体系圈层布局的特征

1.1 东京都的多圈层布局结构

图1 东京都市圈圈层结构和交通支撑示意图

1.2 伦敦都市圈的圈层拓展

图2 大伦敦都市圈圈层结构

1.3 纽约都市圈和大都市带

图3 美国东部大都市群

1.4 小结——特大城市地区的空间圈层拓展规律

从东京、伦敦、纽约等世界特大城市地区的发展经验来看，随着城市的不断发展，中心区的功能和产业逐渐向外延伸，呈现出梯度转移、圈层化布局的趋势，多层次的轨道系统则作为最重要交通支撑。总的来看，特大城市地区的范围都稳定在半径50km 左右。其中，15km以内是中心圈层，以高端、中枢职能为主的核心功能聚集；15km-50km是中间圈层，作为配套协作区，承接部分功能转移，50km作为极限通勤距离，以轨道交通、市郊铁路加强与中心城的交通联系。外围50km-300km范围形成以若干大城市、次级中心城市构成的城市群网络，沿主要交通廊道布局区域中心城市来发挥“反磁力”作用，并依托城际铁路、高速铁路作为城市间联系和协作的重要支撑。这种圈层化布局的发展经验对于解决北京乃至京津冀区域发展面临的问题具有很好的借鉴意义。

2 当前北京与区域整体发展面临的主要问题

2.1 北京功能过度聚集，“大城市病”问题凸显

当前，大量国家行政机构、企业总部、优质的医疗、教育等公共服务资源在北京中心城区过度聚集，如北京市72家三甲医院中五环内有54家，占全市总量的75%。中心城区功能的过度聚集使得北京人口虹吸效应明显，至2013年底，北京常住人口达2114.8万人，其中常住外来人口超过800万人，占常住总人口的约39%。人口持续膨胀和功能过度聚集导致交通拥堵、环境污染等问题凸显，超出了北京的人口资源环境承载压力。

所以，从长远和根本来看，缓解首都特大城市问题，势必要面向京津冀甚至更大的区域，走区域协同发展之路。

2.2 区域发展极差较大，一体化程度不高

当前，区域城镇体系不完善，河北与京津两市的发展水平存在“断崖式”落差，不像长三角、珠三角城市群那样发展均衡。从人口分布来看，京津两个千万人口级城市有较强的集聚效应，河北小县城居多，缺乏有较强吸引力的区域二级中心城市。据统计，2005—2010年，河北向北京平均每年输送100万劳动力人口，且呈逐年增加态势（文魁，等，2014）。从产业发展来看，区域产业联系和协作不紧密，没有形成较好的产业梯度转移。如表1，三地在人均GDP、三次产业结构等方面差距较大，而且近年来一直呈现不断加大的趋势。从产业联系上看，京津两个核心城市对河北的辐射带动较弱，河北产业发展基础薄弱，难以吸引京津产业转移。

2.3 区域自然资源本底条件较差，共同面临人口资源环境挑战

人口、资源、环境的突出矛盾作为目前我国各地区发展中普遍面临的问题，在京津冀区域尤为突显，成为制约区域整体发展水平提升的重要瓶颈，集中体现在大气污染和水资源短缺两个方面。一方面，由于大量燃煤，以PM2.5为主要指征的区域性雾霾天气增加，区域整体尤其是河北省亟待调整产业结构和能源消耗结构；另一方面，水资源短缺是制约区域发展最大的瓶颈，京津冀年平均水资源总量只有370亿m3，不足全国的1.3%，却承载着全国约8%的人口、11%的GDP。地下水严重超采，年均超采量达67.6亿m3，占全国的1/3（李伟，等，2014）。

图4 2013年PM2.5年均浓度比较

图5 水资源总量比较图

3 首都特大城市地区分圈层空间布局策略

可以在北京及京津冀已有城市群体系的基础上，打破行政管辖边界，借鉴世界上特大城市地区的发展经验，遵循首都功能和产业圈层拓展、梯度转移的客观规律，建立明确的分圈层布局理念，来合理组织区域的功能、交通、生态体系。初步考虑可以分为以下几个圈层：

①15km圈层为北京中心城区，优化和提升首都核心功能、调整疏解非首都核心功能是主要任务；

②30km圈层为北京近郊新城，是承接中心城功能疏解的重点地区；③50km圈层为北京特大城市地区的配套协作区，重点加强北京与周边跨界地区的产业协作、生态支撑；

④50km以外为整个京津冀地区，重点是构建分工合理的多中心网络和城镇走廊，形成更大区域范围内的反磁力空间功能体系，尤其是在150km圈层上分布着天津和唐山、保定、张家口、承德等基础条件较好的二级中心城市，是承接非首都核心功能转移的重点地区（图6-图7）。

图6 分圈层布局示意图

图7 30km/50km圈层范围示意图

3.1 30km圈层

是承接中心城功能疏解的重点地区，重点提升公共服务水平和城市建设品质，积极发挥承接中心城功能疏解的作用。

3.1.1 提升公共服务水平和城市建设品质，承接中心城功能转移

3.1.2 完善城市轨道网络，提升轨道交通支撑

3.2 50km圈层

为北京周边的跨界协作区，重点做好产业配套协作与生态支撑，基于区域自然本底条件较差，应当约束发展需求，合理控制城镇规模。

3.2.1 加强配套协作，适度承接非首都核心功能疏解和产业梯度转移

3.2.2 构建以轨道快线、市郊铁路为主的轨道交通系统

3.2.3 划定生态保护红线，强化生态修复和保育职能

3.3 150km及外围圈层

共建区域城镇群体系，重点提升天津的辐射带动作用，发展唐山、保定等区域二级中心城市，增强张家口、承德生态保育职能。

3.3.1 培育区域二级中心城市，提升承接非首都核心功能转移的能力

3.3.2 建设区域城际铁路、高速铁路、高速公路，形成综合运输簇

3.3.3 构建更大尺度的生态安全格局

图8 30km圈层的轨道网络示意图

图9 50km圈层的市郊铁路系统示意图

图10 区域主要城际铁路示意图

4 结语

构建首都特大城市地区的分圈层空间布局体系，需要打破行政管辖边界，创新顶层制度设计，完善强有力的配套政策和体制机制支撑。然而，当前京津冀尚存在各自为政意识，区域合作的体制机制不完善，生产要素跨区域流动与共享还不够充分，区域合作磋商协调的制度化程度较低。一方面，加强顶层设计，建立京津冀城镇群发展协调机制，创新土地资源集约利用、产业梯度转移、交通一体化等机制，建立区域生态修复和补偿机制，加强首都特大城市地区的规划统筹；另一方面，推动重点领域的体制机制改革，选择有条件的重点地区开展先行先试，如加强中关村国家自主创新示范区先行先试，开展北京新机场临空经济合作区改革试点等，加强试点地区在区域层面的发展规划、重大政策和重大项目建设的沟通协调，推动实现区域人口资源环境协调、可持续发展的战略目标。

同时，由于京津冀区域不同于国内外其他特大城市地区，有其特殊性和复杂性，天津作为直辖市也有较强的集聚效应，笔者主要从北京的角度探讨首都功能体系的分圈层布局策略，期待有更多有价值的创新性研究，作为形成区域协同发展战略共识的基础。

（限于文章篇辐，此文为原文节录。深入阅读请见《城市规划学刊》2015年第5期）

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