官方详解京津冀协同发展纲要 定位世界级城市群

在获中央政治局审议通过不到四个月后，京津冀协同发展顶层规划终于到了揭“盖头”的时点。

▍功能定位：以首都为核心世界级城市群

据京津冀协同发展领导小组办公室负责人介绍，京津冀整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。

京津冀三省市定位，图片来源：新华网

中国区域经济学会秘书长陈耀：环渤海地区谁来担当“经济中心”一职，争论多年。等到2004年，国务院批复首都总体规划中，不再提及经济中心，其后，天津曾被视为是“北方经济中心”。经济中心意味着需要成为该地区的龙头、投资热点地区，是一个综合性的要求，换句话说，等于没有定位。在一次座谈会上，有中央领导表态只有北京强调中心，其余两地则都调整为了一个基地三个区。这种调整更加具体、准确、细化，更有利于当地的发展。

天津市社会科学院副院长王立国：全国先进制造研发基地没有特指天津的哪些地区。天津和北京临近的地区（武清、宝坻区）将发展金融创新运营示范区；天津的港口区域（天津港、天津港保税区、天津自贸区）以及港口周边区更多承接北方国际航运核心区；改革开放先行区是针对整个天津而言的，过去该说法只是针对天津滨海新区而说的。

以“全国先进制造研发基地”为例，过去，天津是先进制造业研发和转化基地，现计划将转化功能交给河北管理。按照三地的具体定位，北京负责基础性、战略性的研发；天津负责以技术装备、制造为主的硬性的技术研发，研发的初试、中试在天津进行，待成规模以后，再根据三地需要转移到京冀两地继续操作。

河北经贸大学副校长武义青：北京和天津集中了大量的高校和研究机构，但由于京津两地发展受资源环境制约，北京和天津需要将自己的研发成果产业化才能产生经济绩效，因此，环绕京津两地的河北便可成为科研成果转化的重要载体和基地。

方塘智库区域战略研究中心主任张五明：就河北而言，定位贴切客观。像生态主要集中在河北西北部，包括张家口、承德、保定西部，以及太行山、燕山山脉这一带起着生态屏障的作用。商贸物流可能包括保定、石家庄等，这些地方长期以来就是区域物流的中转中心。产业转移和升级，从承接角度来看，保定、廊坊或是最集中的区域，但河北所有城市都面临转型升级的挑战，比如唐山、邯郸等传统重工业城市。新型城镇化与城乡统筹示范区，是目前河北众多地区亟待解决的问题。

天津市环渤海经济研究会顾问、天津师范大学滨海新区经济社会发展研究中心主任李家祥：天津现在和今后一段时间内不能真正做到“北方经济中心”，以发挥市场在配置资源的决定性作用为导向的改革将不断深化，城市经济作用的发挥越来越不取决于行政方式的指定，“目标远大又难被认可的称号还不如贴近优势又自主奋斗的特色定位更为实际和可行。”

“多中心，等于无中心。”包括李家祥在内的不少学者，都用这句话来解读规划纲要最终的变化。

▍发展目标：北京5年后人口在2300万以内

京津冀发展目标，图片来源：新华网

领导小组还给出了京津冀协同发展的近、中、远三期目标。根据目标，到2017年，在符合协同发展目标且现实急需、具备条件、取得共识的交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破；到2020年，北京“大城市病”等突出问题将得到缓解；到2030年，京津冀区域一体化格局基本形成。

京津冀协同发展领导小组办公室负责人介绍，通过疏解北京非首都功能，要实现的目标还有调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。

中国区域经济学会秘书长陈耀陈耀：两年多，要将三个重点突破领域的任务都达成的话，时间上也是蛮紧的。2020年人口控制，也是一个难点。2030年，三地趋于均等，个人认为，不管是硬件还是软件方面，都比较困难。

方塘智库区域战略研究中心主任张五明：要想达成上述目标，仍面临诸多问题。一是要破除行政要素阻碍其它要素交流，比如公共服务均等化等，面临着巨大的利益博弈和冲突；二是经济层面上，三级经济发展差距较大，区域之间、城市之间、城市内部之间差距都很大，产业难以形成合理的梯度，阻碍协同发展；三是中国经济下行压力大，实体经济生存环境不好，需求的疲软对京津冀地区发展挑战很大。

▍空间布局：一核、双城、多节点

京津冀空间布局，图片来源：中国经济网

京津冀协同发展领导小组办公室负责人称，要进一步强化京津联动，全方位拓展合作广度和深度，加快实现同城化发展，共同发挥高端引领和辐射带动作用。

虽然该负责人未能进一步阐述，但据了解，“四区”中的中部核心功能区，除包括北京市、天津市以外，还包括河北省的保定市和廊坊市，这些地方将重点承接北京市非首都功能的疏解。其中，京津保地区联动发展将率先启动。

中国区域经济学会秘书长陈耀：空间布局涉及的面较广，一般要考虑到现有的区位交通条件，根据现有状态，确定发展重心和方向，以轴率点，以点带面，推动产业要素沿轴向聚集，建设产业发展带和城镇聚集轴，构建疏解北京非首都功能、推动协同发展的主体框架。

相比“一核、双城”，“三轴”对京津冀空间格局重塑力量更大。三轴具体而言：京津发展轴主要是推动北京、廊坊和天津交通沿线主要城镇加快发展，辐射张家口、承德，打造京津冀地区科技研发转化、现代服务业、高端制造业发展带和主要城镇聚集轴；京保石发展轴指推动北京、保定、石家庄、邢台和邯郸交通沿线主要城镇加快发展，打造京津冀地区重要的先进制造业发展带和城镇聚集轴；京唐秦发展轴是说，推动北京、宝坻、唐山和秦皇岛交通沿线主要城镇加快发展，辐射沧州市，打造京津冀地区产业转型升级发展带和城镇聚集轴。

▍战略核心：有序疏解北京非首都功能

该负责人表示，此前习近平总书记多次作出重要批示，明确指出京津冀协同发展要牵住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”和主要矛盾，降低北京人口密度，实现城市发展与资源环境相适应。

有序疏解北京非首都功能是战略核心，图片来源：新华网

因此，有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展战略的核心，是关键环节和重中之重，对于推动京津冀协同发展具有重要先导作用。

该负责人介绍，疏解非首都功能的疏解对象，包括一般性产业特别是高消耗产业，区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业；部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能；部分行政性、事业性服务机构和企业总部等四类非首都功能。

为此，北京市将出台实施疏解北京非首都功能控增量、疏存量等相关政策和配套措施，先行启动一批疏解示范项目，深入开展相关重大问题研究，稳妥推进相关工作。

与此同时，北京市首次提出将高起点、高标准规划的市行政副中心。将抓紧研究推进市行政副中心规划选址、方案制定等前期工作，加快副中心建设，并对重点地区要统一规划，强化土地供应管控，严格城镇开发边界，防止在北京周边地区盲目搞房地产和炒作房价。

值得一提的是，虽然该负责人并未明确北京“行政副中心”的归属，但从此前的消息看，通州可能性较大。有媒体报道，北京市已开始着手落实市属单位搬迁至通州后办公设施建设资金，北京地方国企将参与新城建设，未来还将发布《北京城市副中心行动计划》。

北京市发改委主任卢彦：具体如何操作？一是控增量，二是疏存量。在控增量方面，北京正在按照从严、从紧原则，修订新增产业的禁止和限制目录（2015年版）和实施细则；在疏存量方面，北京正在分类制定产业、市场、教育、医疗、行政事业单位等领域存量疏解方案。

方塘智库区域战略研究中心主任张五明：对于未来北京向河北疏解的产业，一般是通过行政命令和基于市场导向两种方式进行疏解转移。转移的产业部分是河北愿意接受的（生物医药、汽车制造业、生态休闲产业等），也可能有一部分是河北不愿意接受的（污染系数较高，生产系数较低的低端产业）。河北该如何处理这类不愿接受的企业，如何将这类企业进行升级改造，减少对当地的负面影响是河北需要考虑的问题。

▍具体落实：三大重点领域率先突破

京津冀协同发展率先突破交通、生态和产业三大领域，图片来源：新华网

京津冀协同发展除了要牵住有序疏解北京非首都功能这一“牛鼻子”，还要持续推进交通、生态环保、产业三个重点领域率先突破。京津冀协同发展领导小组办公室负责人表示，下一步抓好京津冀协同发展战略，将抓紧推动重大项目和重点工作任务，按照在建一批、开工一批、储备一批的要求制定有效投资滚动计划，按照每月了解报告工作进度，每两个月调度工作进展的机制，加大调度衔接和检查督导力度，加强和有关方面的沟通衔接，全力抓好推进落实工作。

目前，2014年三个重点领域率先突破方案确定的61项重大项目、重点工作都按进度完成了预定的目标任务。2015年确定的113项重点任务正在全力推进。

交通方面，北京新机场加快建设，石家庄机场纳入首都机场集团统一管理；京津城际延长线和津保铁路将于今年10月底前完成联调联试；张唐铁路年内建成，京张铁路、丰台站改造工程前期工作加快推进，年内开工建设；首都地区环线高速、京秦高速、京台高速等一批“断头路”、“瓶颈路”段正在打通或扩容。

生态环保方面，支持张承地区生态保护和修复的指导意见印发实施，三省市制定了2015－2017年植树造林实施方案，已将山东、河南毗邻河北部分区域纳入京津冀大气污染防治范围，建立区域联防联控污染机制。

产业方面，北汽集团黄骅整车项目建成投产，北京现代汽车第四工厂25万辆整车项目于今年4月在沧州动建，曹妃甸千万吨炼油项目已核准；曹妃甸协同发展示范区、张承生态功能区、天津滨海－中关村科技园等重点合作平台加快建设。

中国区域经济学会秘书长陈耀：产业转移方面，存在一些企业不愿意转移的情况等问题。从转移企业类别而言，先是批发市场，再是企业，其后是学校、医院、政府机构等等，是一个涉及面非常广的计划。政府将规定一些必须转移的企业，多数企业自行转移。承接地会为转移企业提供相关的配套措施（土地、财税等），减少转移企业的损失。

北京市社科院副院长赵弘：产业转移的基本思路是完善产业集聚，享受产业集群的规模经济、范围经济和集聚经济的效应。同类的产业有特定的产业发展平台需求和服务需求，在环境处理、公共平台建设、基础条件完善等多方面更具有针对性和专业性。

现在要厘清市场跟政府的关系，就在于哪些资源政府能够发挥更大的作用，哪些资源是市场主体的一种选择。从这个意义上讲，政府能发挥作用的一个是行政机构，一个是事业单位，第三个是央企总部，这三个层次的资源政府可以更多地动员。要让人愿意走出去，政府应该做好三件事情。

第一是从顶层设计到推进机制这个建设工作，要形成强大的规划引导能力和社会宣传力量。第二是要着力来构建硬件条件和软件条件，比如说硬件条件就是我们说的轨道体系，软件条件就是公共服务。第三是通过经济杠杆的形式，通过资金的投入，引导资源的迁出。

▍推动改革：统筹三省市考试招生制度改革

加快推进京津冀机制体制改革，图片来源：新华网

京津冀协同发展领导小组办公室负责人称，推动京津冀协同发展，重点要从以下几方面加快改革步伐：

• 一是推动要素市场一体化改革，包括推进金融市场一体化、土地要素市场一体化、技术和信息市场一体化等；

• 二是构建协同发展的体制机制，包括建立行政管理协同机制、基础设施互联互通机制、生态环境保护联动机制、产业协同发展机制、科技创新协同机制等；

• 三是加快公共服务一体化改革，包括建立区域内统一的公共就业服务平台和劳务协作会商机制，落实养老保险跨区域转移政策，统筹三省市考试招生制度改革等。

下一步，领导小组办公室将督促协调有关部门和京津冀三省市持续加大改革力度，按照“成熟一项、推出一项”的原则，抓紧出台重大改革措施实施方案，形成一系列可复制、可推广的体制机制改革措施，建立优势互补、互利共赢的区域一体化发展制度体系。

中国区域经济学会秘书长陈耀：三地在发展水平、综合实力、行政区域等方面都有差异，如何在体制方面形成一体化，仍是较大的难题，将来能否在这方面取得突破，仍需要耗时去探索。当下，仍是两地合作居多，如京津、京冀或津冀分别签署协议，能否让三地一同协调，定期商讨相关问题。他建议，是否按照首长联席会议、某种联盟形式等方式，探求三地互认的一种形式，目前还没有一种具体说法。

▍创新驱动：打造京津冀协同创新共同体

京津冀协同发展领导小组办公室负责人说，京津冀协同发展从根本上讲要靠创新驱动，这既包括科技创新，也包括体制、机制、政策和市场等方面的创新。

在推进举措上，一要强化协同创新支撑。“加快北京中关村和天津滨海高新区国家自主创新示范区发展，打造我国自主创新的重要源头和原始创新的主要策源地；做好北京原始创新、天津研发转化、河北推广应用的衔接，构建分工合理的创新发展格局；在大气污染治理、绿色交通、清洁能源等区域共同关注的问题上，联合攻关，协同突破”。

二要完善区域创新体系。“构建体制、机制、政策、市场、科技等多位一体的创新体系，共同培育壮大企业技术创新主体，建设科技成果转化服务体系，完善科技创新投融资体系，促进科研成果尽快转化为生产力。三要整合区域创新资源。集聚高端创新要素，促进科技创新资源和成果开放共享，加强科技人才培养与交流，为创新驱动发展提供有力支撑”。

目前，中央有关部门已编制完成关于京津冀创新驱动发展的指导意见，就打造京津冀协同创新共同体、促进京津冀创新驱动发展做出工作部署。

天津大学校长李家俊：高校在京津冀协同发展中具有先天优势，应当发挥更大作用。发挥重点实验室在基础研究方面的作用，京津冀地区拥有高度密集的高校创新资源，应当在协同创新上进一步做足文章，做好规划，每个学校要发挥所长、在主攻方向上取得突破，也希望国家在重大项目规划中更加关注高校参与。

▍先试先行：打造“4+N”产业格局

该负责人表示，开展试点示范是有序疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的有效举措。

推动试点示范工作的方向和重点是：一是着力打造若干先行先试平台。开展北京新机场临空经济合作区改革试点，推进北京与河北共建曹妃甸协同发展示范区，开展生态文明先行示范区、绿色发展示范区建设等。二是推进重点领域率先试点。三是统筹推动其他领域改革试点。

中国区域经济学会秘书长陈耀：京津冀三地打造“4+N”产业格局，即是4个重点对接区域（曹妃甸产城融合发展示范区、新机场临空经济合作区、张承生态功能区、滨海中关村科技园）和若干个合作共享平台（开发区、高新区），其中选择了若干个较为突出、规模较大的开发区或者高新区作为先行先试平台，将其发展成重点产业的集中承载地（保定：专业性批发市场；曹妃甸：制造业基地），从而起到带动示范的作用。先行先试的平台还有很多，比如天津自贸区、京滨科技园、渤海新区、正定新区等等。

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