非首都功能疏解与京津冀协同发展
江苏、浙江和上海二省一市组成的长三角地区在我国拥有重要的战略地位。其位于我国大陆海岸线中部，北起江苏连云港市，南至浙江温州市，控制的海域面积占全国的10%左右，大陆海岸线总长占全国的18%。世界金融危机以来，其海洋产业产值呈现持续增长态势，从2009年不足9500亿元增加到2013年的16485亿元，年均增长率接近15%；其占全国海洋经济总产值的比例从2009年的29.6%上升至2013年的30.4%，展现了巨大的发展潜力，有望成为中国振兴海洋经济、建设海洋强国的核心区。2013年7月30日，习近平总书记在中共中央政治局第八次集体学习时强调：“建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分，我们要进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋，推动我国海洋强国建设不断取得新成就。”2014年3月5日，李克强总理在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时强调：“海洋是我们宝贵的蓝色国土，要坚持陆海统筹，全面实施海洋战略，发展海洋经济，保护海洋环境，坚决维护国家海洋权益，大力建设海洋强国。”重视海洋经济、重视滨海地带开发也就成为上海市城市总体规划修编的必然研究的问题。
1面临问题
然而，目前上海滨海区域与市区、江浙互动联系较少，滨海地带开发面临诸多问题，具体表现在：第一，长三角近海水域污染严重。长三角近海80％的海域水质为四类和超四类海水；海水富营养化问题严重，长三角两个生态监控区苏北浅滩、长江口生态监控区和杭州湾生态监控区生态系统健康状况均为不健康，无机氮和活性磷酸盐平均含量严重超标，是我国近海污染最严重的海域；沿海湿地资源快速消失，长三角地区滨海湿地正以每年2万多公顷的速度减少，潮间带湿地已累积丧失57%，生态功能衰退，东海沿岸湿地生态服务功能下降超过50%；赤潮灾害频发，从国家海洋局东海分局近几年的统计数据看，我国赤潮60% -70％的发生率和面积都集中在长三角海域，其中70%集中在舟山群岛、杭江州湾、长江口等海域，尤以杭州湾最为严重，富营养化指数为34.2，远远高于全国7.2的平均水平；另外，上海滨海区域的浦东新区、宝山区、金山区、奉贤区以及崇明县，海水中的无机氮和活性磷酸盐含量均超标，与中央倡导的生态文明建设要求有很大距离；第二，上海市滨海区域土地资源增长潜力大。上海未利用地主要包括河滩和滩涂、苇地等。据不完全统计，其面积为484.86平方公里，占全市土地总面积的6.1%，上海的江、海岸线长达448.66公里，其中30％的岸线属于淤涨岸段，由于长江每年裹挟着巨量的泥沙，在长江口和杭州湾北岸沉淀淤积，平均每年可形成20多平方公里滩涂。这对于土地资源紧缺的上海而言无疑是一笔巨大的财富；第三，上海市海岸带建设喜忧参半。华东师大2012年编撰的《上海市市区陆地岸段和崇明岛屿岸段海岸线的调查报告》指出，上海海岸防护工程完备，具备抵御海水侵袭的能力。但是，海防工程没有考虑防洪之外的建设需求，缺乏系统的开发利用规划，土地利用集约度不高，产出效益低下。排污口密布，景观效果差，与上海全球城市建设目标要求相距甚远；第四，上海市滨海区域产业发展与江浙联系不强。根据华东师大课题组的调查，2011年上海浦东新区集成电路企业63%的资本来源于海外，29%的资本来源于上海本地，仅有8%来自国内其他省市自治区，来自江苏、浙江投资占比不到5%。海外企业还是浦东新区集成电路企业的最重要的合作伙伴，其在原材料供应、生产设备提供和订单占60%以上，长三角企业仅占31%。上海拥有长三角龙头地位，但没有完全发挥龙头作用；第五，长三角地区海洋产业能级不高，产业从黄浦江沿岸向长江口和杭州湾沿岸地区转移趋势明显。2011年，上海滨海地区三次产业结构为0.07：39.1：60.83，海洋运输业和滨海旅游业占据主导地位。但海运金融、船务管理服务、商务会议等高端服务占比与伦敦、新加坡等还有相当差距，产业链、价值链升级的任务艰巨。此外，随着上海临港新城、金山新城、奉贤海湾新城建设的逐渐展开，海岸带在上海海洋产业中的地位快速上升。
图：崇明东滩湿地
2分析原因
造成上海滨海区域土地利用效率低下的主要原因有：第一，处于工业化发展阶段。为了降低开发成本，工业化具有优先开发地势较高地区的偏向，对蓝色国土的开发需求较小。同时，由于对新兴资源重视不够，滨海地带成为工业排污的重要场所，导致滨海地区环境质量低劣，进一步削弱了滨海地带对企业的吸引力；第二，利益协调机制的缺失。农工党上海市委2014年1月14日发表于《联合时报》调查报告指出，在长三角区域省市间合作中，虽然海洋合作列为专题之一，但还未能形成稳定的合作机制与合作平台，缺乏实效，务虚大于务实。由于协同程度低，影响了滨海地带综合开发效益的发挥；第三，滨海地带基础设施建设严重滞后。上海基础设施建设重点在市区，对滨海区域关注较少，导致滨海地区基础设施建设水平低，与市区互动困难，对外联系不畅，滞缓了地区开发进程；第四，滨海地带自然灾害风险高。上海每年容易遭受太平洋热带气旋的袭击，自1949-2002年间，以上海为中心的550公里范围内经过而影响到上海的热带气旋共186个，并带来大风、暴雨、风暴潮等灾害。高风险在一定程度上损害了投资开发的积极性。
图：临港新城滴水湖
图：奉贤杭州湾北岸新城
3总体战略
展望未来，从上海滨海地区总体开发思路上看，建议突出新城建设重点。考虑到上海60%以上碳汇位于滨海区域，滨海区域开发必须遵循低碳化、生态化的方针。从城镇体系来看，上海滨海地区第一层次的城市为浦东临港新城和奉贤杭州湾北岸新城，第二层次为崇明东滩生态城、金山新城，第三层次为川沙新城、城桥新城。从地区主导产业看，金山区应以石油精细化工、新材料为重点，奉贤区应以新材料、滨海旅游业为重点，浦东新区应以先进装备制造业、现代物流服务业、金融服务业为重点，宝山区应以精品钢铁、生产性服务业（钢铁研发设计、贸易会展、物流配送、文化创意）为重点，崇明县应以海洋装备制造业、生态旅游业为重点，构建具有可持续发展能力和国际竞争力的现代产业体系。从城市的典型性看，临港新城是基本建成的新城代表（未来工作重点应该放在城内各功能区的协调发展之上），崇明东滩生态城是正在建设中的新城代表（未来工作重点应该放在新城建设的稳步推进之上），杭州湾北岸新城是正在规划中的新城代表（未来工作重点应该放在新城的科学设计之上）。从航运中心的格局来看，上海港口建设经历了黄浦江、两江并举（黄浦江、长江）和江海联运三个阶段。考虑到洋山港初具规模，加上洋山港多地（省市）协作共管模式符合未来上海国际航运中心“共建共管”发展方向，而讨论中的横沙大港建设面临生态保护、清淤维护、综合配套等制约，建议仍维持洋山港的核心地位，慎重对待横沙大港建设议题。
图：海洋装备制造业
4实施机制
为了早日实现上海全球城市的建设目标，建议上海市政府从可持续发展、生态文明、低碳城市的战略高度，重视滨海地带的综合开发与保护规划工作。同时，尽快开展以下工作：第一，构建沪江浙生态环境联动保护机制。创建长三角海洋环境生态补偿机制，完善监督评估机制，建立海洋生态环境保护合作机制；第二，建立上海滨海区域综合管理协调体制。构建由市规土局、海洋局（水务局）、环保局、农委、交委等部门参与的滨海管理联动机制。根据农用地（40%）、建设用地（20%）以及生态用地（40%）的控制标准，对滨海地区进行低强度的理性开发；第三，优化长三角海洋产业格局。形成以上海国际航运“后台”高端服务为核心、浙江散货物流、江苏海洋盐化工为两翼的长三角海洋产业新格局；第四，启动一批重点工程。将陆源排污口向深海延伸，海洋垃圾填埋场向外海迁移（改善近海生态环境质量）；建设点、线结合的滨海生态旅游休闲带；建设滨海智慧交通网络（建设以连接市区的轨道线路、贯穿滨海地带的滨海大道为主干的滨海智慧交通网络）。
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