非首都功能疏解与京津冀协同发展本专题由清华同衡规划设计研究院有限公司编制，重点解决三个问题：第一是深入剖析珠三角乡村地区空间发展现状特征、问题及形成原因；第二是基于城乡一体化发展理念和乡村独特价值，借鉴国内外乡村地区发展经验，从而明确珠三角乡村空间优化的目标；第三是探讨珠三角乡村空间优化路径及行动策略。专题初步成果的主要结论和观点摘录如下：
一、研究背景
1、“无乡村不世界”，城乡一体化是建设世界级城镇群的要求
城乡地区是相互依存、共生共荣、均衡互补的一体化发展关系。珠三角地区在三十年快速城镇化发展过程中取得了巨大的成绩，但乡村地区发展动力不足、文化特色丧失和空间管理失控等问题仍然十分显著。在建设世界级城镇群和实现“三个定位、两个率先”发展目标下，珠三角乡村地区的建设水平已经成为了全域空间优化的关键性因素。乡村优质的生态环境、生活品质以及人文特色，是彰显世界级城镇群整体空间品质的重要组成部分，因此建设美丽乡村是珠三角地区建设世界级城镇群的核心要求之一。
2、乡村价值具有“独特性”，乡村发展需重塑“多元价值”
中国特殊的农本社会背景是中国特色城镇化不可忽略的因素，而乡村不同于城市地区的“独特价值”，包括作为区域发展支撑和约束条件的生态景观价值、保障人类生存和食品安全的农业经济价值、承载亲情血缘和传统道德的社会情感价值、彰显地方文化和建筑特色的文化美学价值、以及与自然协调共生实用适用的乡土技术价值等，是“村更像村”的本质体现，而且这五个方面是密切关联的整体。因此乡村空间优化应当以重塑乡村“多元价值”为目标，将乡村地区从一个简单的“经济增长动力源”变成一个“多元价值空间”。
3、城乡发展具有“差异性”，应探索乡村特色的手段方法和体制机制
虽然城乡发展是一体的，但城市和乡村在生产逻辑、生活方式、人群关系、社会组织、文化追求和空间形态等方面都存在明显的差别。同样，不同的乡村区域也因资源禀赋及发展要素的不同而呈现多样化特征。因此乡村空间优化应当采用适合乡村特征体制机制，并探索满足地区差异的空间规划技术和方法。
二、研究范围与视角
对珠三角乡村空间优化的研究范围包括除去城镇建成区及“城中村”之外的广大乡村区域。
本次研究范围打破了行政边界的限制，涵盖了乡、村庄等建设空间及其周边广阔的非建设空间；不仅包括“物质空间”研究，还包括对基于乡村价值主体认知的经济、社会、文化及生态内涵的研究；并从城乡互动、城乡一体的角度探讨乡村地区的发展。
三、珠三角乡村地区空间发展现状及问题剖析
1、珠三角乡村空间发展现状基本特征
自然环境特征：背山面海，鱼米之乡，孕育独特的岭南水乡文明。珠三角地处南亚热带季风气候区，光照充足，降雨丰沛，是我国重要的粮、蔗、鱼、果、桑蚕基地；水网密布，肌理独特，孕育了独特的岭南水乡文明。
产业模式特征：农耕特色鲜明，重商传统深厚，土地规模经营，产业多元发展。作为我国最早对外开放的地区，珠三角乡村地区的经济产业呈现出独特的发展脉络，包括农业以经济作物为主、商业传统发达；耕地流转起步较早，促进了农业规模经济；工商产业快速发展，农村非农就业比例高，乡村产业呈多元化发展等。
社会组织特征：移民型社会，人口构成丰富；宗族传统深厚，自组织能力极强。珠三角是典型的移民社会，人口混合度高；但乡村地区仍保留了较为完整的传统宗法制度，成为乡村社会稳定和自组织能力极强的保障。
文化风貌特征：文化多元，遗产丰富，兼容并蓄，特色鲜明。珠三角是岭南文化的代表区域，包括广府文化，客家文化和潮汕文化等，还是海外侨胞故里寻根的中心地。区域内还保存了如碉楼、骑楼、镬耳屋等丰富的传统建筑文化遗产，兼容并蓄的历史文化构成了丰富多彩的传统村落格局。
乡土技术特征：因地制宜，就地取材，功能性与艺术性的完美结合。珠三角传统村落不仅保留了独特的地区风貌特色，而且展现了精湛实用的传统农耕和乡土技术。“桑基鱼塘”作为农业生态技术典范闻名中外，岭南建筑构造也是兼具功能与艺术、结构与审美的代表。
2、珠三角乡村空间发展的分化特征
由于发展机会和动力的不均衡，珠三角乡村地区呈现出明显的三类空间分化特征。
第一类位于大城市周边，典型地区如广州中心城区、深圳市全域、东莞中心城区周边地区等，称为城镇化主要影响区域。该区域主要受大城市辐射，呈现出明显的生态空间受到挤压、产业发展动力多元、人口构成日益丰富、空间特色保存较好等特征。
第二类位于“城市与小城镇交错发展的地区”，如在广州中心城区外围的白云区、花都区、番禺区等，佛山、东莞和中山市等乡镇经济发达的地区，称为城乡混合发展地区。该地区受专业镇和工业化带动，呈现出工农产业混合发展、各类用地纵横交错、就地城镇化特征明显、集体经济组织活跃等特征。
第三类主要分布在“距离城市较远的山区或平原地区”，典型地区如广州外围山区（从化市、增城市、萝岗区部分等）、珠海中北部地区、江门、惠州、肇庆市等外围山地和平原地区。该地区因远离城镇地区，呈现出生态本底保持良好、传统农业基础优越、产业发展动力不足、文化遗产丰富多彩、村落空间点状分布等特征。
3、珠三角乡村空间退化的问题
生态空间的挤压与破碎，环境危机日益加剧。珠三角用地开发强度十分不均衡，部分城市（如深圳、东莞、中山、佛山等）开发强度超过了国际宜居警戒线，生态空间格局被严重挤压甚至被破坏；同时耕地、水体和垃圾污染的情况不断加剧，已经严重威胁到了农产品的质量与安全。
传统农业优势下降，乡村产业走向低端。珠三角乡村地区非农产业动力强大，农业生产空间不断被蚕食，传统产业日趋没落，相应的高素质务农人口和乡村人才也大量流失，乡村地区甚至成为承接大量城市低端产业的基地。
乡村人群日益混杂，自组织能力日渐衰落。随着乡村基层组织变革，宗族传统日趋衰落，而新、老人群混杂的情况进一步加剧了乡村社会组织的分散化与封闭化，村庄自组织能力日渐不足。
历史文化保护不力，传统风貌破坏严重。珠三角丰富多彩的历史文化名村和传统村落资源，在工业化和现代化的冲击下面临保护不力、活化不足等普遍问题，大量优秀传统建筑、聚落空间载体逐渐消失，乡村建设缺乏管控、风貌特色严重不足。
传统乡土技术衰落，现代设施建设僵化。采桑养蚕的传统技艺随着桑基鱼塘衰落濒于消失，熟知乡土建筑形制与工艺的工匠几乎后继无人，而现代乡村各类设施配置僵化，对村落景观产生负面影响，乡村医疗、教育等设施的集中撤并也给实际乡村生活带来不便。
4、珠三角乡村空间退化的原因剖析
珠三角乡村地区的空间退化不是简单的空间管制的失效，而是决定空间利用和资源分配的制度背景和政策导向出现了偏差。重城轻乡的发展观念长期牺牲乡村的利益，经济效率优先的发展路径忽略了对乡村生态、社会、文化等多元价值的保护，以及对乡村地区管理机制的缺失和技术方法的不适用，是导致珠三角乡村空间退化的深层原因。
四、国内外乡村空间优化经验与珠三角乡村空间发展要求
1、国内外乡村空间发展趋势判断
（1）发达国家地区乡村发展经验
发达国家乡村地区发展经历了以牺牲农业和生态换取快速的工业化发展阶段和实施农业补贴及农村振兴计划的反哺阶段，已进入乡村全面复兴的重构阶段。乡村发展经验主要包括四个方面：
生态空间优化方面，以生态保护为核心，重塑生态格局，建立严格的生态红线管控制度，对优质生态空间如绿化隔离带、国家公园等地区实施限制开发政策；同时为了保障管控区内居民的生活就业，允许进行积极的生态功能开发，以环境的特色、品质作为地区最新竞争力与吸引力。
产业空间优化方面，以农业为核心，积极发展本地农场、有机农业等新型农业模式，大力发展乡村旅游，重视乡村旅游对乡村经济、文化、社会的多重促进作用；在市场和政府的双重作用下，促使传统手工业与现代元素充分融合，实现传统产业的现代化升级。
生活空间优化方面，以重建乡村社会文明为核心，鼓励村民、第三方公司等多元主体参与村庄基础设施建设，重构乡村公共设施供给体系，并从生态节能、文化保护等角度思考乡村设施配置新模式；积极挖掘并提升乡村资源价值，使乡村地区成为高品质生活的代言。
社会组织优化方面，以人的发展为核心，通过注入政策、资本、知识、技能，重新培育乡村社会的自组织能力，增强村庄居民的参与、认同以及归属感；通过社区支持农业等方式促进城乡人口的互动与融合，并赋予乡村新的发展机会。
（2）国内乡村发展趋势判断
我国乡村发展基础差异大，矛盾复杂。目前我国已经初步进入城市对农业和农村反哺阶段，但采用物质和资金扶持的“输血方式”未能真正有效改善乡村衰落的问题，同时还带来了若干负面影响。
十八大提出“新型城镇化”以来，国内关于乡村发展的思路正在逐渐转变。一方面国家出台了一系列关于全面复兴乡村发展的政策和要求，强调建设美丽乡村的关键不是技术问题，而是观念的问题，譬如应重建对生态的尊重、恢复农民对土地的感情，珍视传统社会关系等；另一方面，人们对乡村地区的认知和观念也逐渐发生了转变，更多资本进入乡村，更多人群回归田园，乡村地区的生态、农业、文化、风貌等功能价值正在为乡村发展带来更大的经济、社会价值。
未来乡村社会整体发展趋势将面临全新的变革。农民将从传统的“身份特征”转变成为一种新型“职业特征”；农业将从没落的“基础产业”转变成为潜力巨大的“新兴产业”；乡村也将从“贫穷落后”的地区转变成为“品质奢华、绿色低碳”生活的象征。
2、珠三角乡村空间发展要求
本次《珠三角全域规划》以衔接全省新型城镇化规划为前提，立足“建设世界级城市群”和谋划“三个定位、两个率先”的总体目标，全面提出珠三角优化发展的城市群格局及空间战略和政策路径，并针对乡村空间提出“回归本质”、“乡更像乡”的规划目标。
乡村空间优化专题将在《全域规划》的要求下，立足国际视野，转变发展思路，全面借鉴国内外乡村建设经验，从文化和社会多元的视角重塑乡村价值，探索乡村发展新动力和新路径，使乡村空间成为一个高品质的“多元价值空间”。
五、珠三角乡村空间优化目标
探索提升世界级城镇群核心竞争力的乡村地区空间优化策略，实现珠三角全域可持续发展，构建城乡共荣、和谐、舒适的美好景象。
通过实现“高刚性的红线管控、高融合的产业提升、高质量的生活改善、高特色的文化重塑、高协同的乡村治理”，力求到2020年珠三角乡村地区将建设成为“生态山青水秀、农民增收致富、生活宜居适度、岭南文化浓郁、民主自治有序的高品质美丽乡村”。
六、珠三角乡村空间优化发展策略
以实现人的需求为出发点，以保护生态环境为前提，以重塑乡村价值为目标，以分类引导为手段，以构建系统框架为方法，提出乡村空间优化的五大路径。
1、通过“生态空间重构、生态红线控制、生态空间开发”，实现生态功能修复与提升。
严控建设用地增长边界，重构乡村绿色生态空间格局。针对珠三角地区建设用地快速增长的情况，划定城市增长边界，严控建设用地增长，倡导用地“零增长”或“负增长”，并对有效实施相关计划的市、县、地区给予奖励。同时，整合珠三角近年来编制的“绿道系统规划”、“生态公园规划”、各市“生态控制区规划”等相关规划，构建珠三角全域“生态空间格局”。
对生态红线区内的基本农田和自然保护区实施最严格的保护与管控，不允许作为其他用途。对城镇化主要影响区域重点实施土壤治理、植被保育等生态修复工作。对外围生态空间尚未破坏得很严重的传统乡村地区，制定更加严格的生态保护计划和生态补偿制度，不再延续“先破坏、再治理”的跟进式发展模式。
对生态协调区内乡村发展提出积极引导策略。借鉴英国《国家公园》管理相关政策，鼓励在绿道体系和郊野公园等生态协调区内适度发展“环境友好型”的体验农业、休闲娱乐、文化养生等乡村多元产业。相关产业发展必须符合地方农地保护和自然保护的政策要求。
2、通过“强化农业战略、优势产业促进、特色产业培育”，促进乡村产业结构转型升级。
紧跟中央政策趋势，全面深化农业发展政策改革，建立适合本地的现代农业发展政策框架。强调农业扶持的针对性和有效性；设立本地有机农业、安全农业和年轻人务农奖励基金等。
加快全域《农业区划及发展规划》的编制工作，促进优势农产品的发展规划和示范区建设。重点对佛山、江门、珠海、肇庆、惠州等特色农业基础较好的市，开展农业发展专项规划研究；在珠三角优势农作物产区内选建一批特色农产品生产示范区，着力改善生产基础设施条件，加强良种推广、病虫害防控和技术服务，推广标准化生产技术，促进产品集聚，提高市场竞争力。
加快本地特色农产品的标准化和品牌化建设。对接全球农业发展的最新理念，加快本地生态农产品、特色农产品、有机农产品的发展；加大对特色果品（如荔枝、香蕉、菠萝等）、特色花卉（如盆栽、剑麻等）、特色畜禽（如优质地方鸡、水禽、鸽子等）、特色水产（如珍珠、鳜鱼、青蟹、乌鳢、鲶鱼、龟鳖等）等区域特色产品的“品牌化”扶持，与现代营销理念相挂钩，突出安全、有机、健康等核心理念，并注入地方文化内涵，突出本地农产品的独特性。
3、通过“重建城乡互动、促进服务均等、探索适宜技术”，提升乡村生活质量与品质。
重建城乡之间的资源互动，带动乡村地区经济和社会的繁荣发展。在全国率先开展城乡资源双向流动机制研究。鼓励高知识、高技能的人才回乡创业，积极开展农村实践性技术培训、建立农科教实验实习基地，实施税收优惠政策、完善农村小额信贷，开展数字文化信息资源服务、努力实现信息资源进村入户等方式，建立人才资本互通、技术信息共享。
促进乡村服务“量的均等”和“质的平等”，重建乡村社会文明。重点提升乡村教育、医疗两大民生服务设施，鼓励城市高等级医疗机构到乡村地区挂职支医，加强对乡村医生待遇保障的提升培训。重视乡村基础教育与文明的普及工作，谨慎实施中小学撤并，借鉴台湾地区的村庄小学优质转型计划，允许珠三角地区部分特色村办小学挖掘自身特色，申请学校保留。
实施“集中与分散相结合”的市政设施体系。结合镇村体系规划、村庄建设规划等，重点针对珠三角农村生活垃圾与生活污水实施“集中与分散相结合”的处理策略。积极推进各项农村适宜性技术应用。鼓励开展人居小镇或生态村庄的“实验性建设”，启动绿色“美丽乡村”分布式光伏发电试点工程，鼓励本土化新型节能减排模式。
4、通过“活化传统文化、引导风貌营造、创新乡村建设”，推动乡土文化的传承发扬。
加强历史文化名村和传统村落的保护与活化。针对珠三角全域范围内13个国家级历史文化名村、30个省级历史文化名村、33个中国传统村落和30个广东省古村落实施保护规划编制。设立村集体申报特色文化保护与活化的资金补贴，并通过政策和资金鼓励社会各界创意人士（如文艺工作者、创意工作者、产品设计者、城市规划者、艺术家等）参与村庄历史文化活化行动。
针对不同类型的村庄，设定不同的乡村空间规划引导准则。重建以祠堂、水系为核心的村落公共空间，充分展现岭南文化特色和岭南民居特点。鼓励结合传统工艺建造手法的现代化建造模式，在保护乡村自然风貌和历史建筑风格，传承人文历史和传统文化，倡导文明风尚和现代生产生活方式等方面体现独特个性。
引导村庄小规模渐进式改造模式。对传统村落改造避免采取大规模商业开发的做法，宜引导小规模渐进式的改造策略，并制定土地、户籍、拆迁、安置、规划、金融等综合配套政策。从局部的建筑翻新、重建培育出乡村社区的自我更新能力，改善乡村社区环境、提升乡村社区活力。
5、通过“扶持农合组织，强化村庄自治，深化集体股改”，建立协同开放的乡村治理体系。
扶持建立农民资金互助合作社，提高农民自我发展和参与竞争能力。鼓励通过建立农民互助合作组织参与市场竞争。借鉴台湾、日本等地的综合农协经验，以“内置金融”为切入点，建立农民资金互助合作社，改革村社融资渠道，从而增强农户与市场的对接，改善农民的市场地位，降低交易费用，减少利益流失。
提升乡村社区自组织能力，实现与外界资源的互动。通过农民互助组织凝聚村庄认同感，加强对村庄的人才支援与培训，鼓励年轻人、高素质人才回乡创业、工作，选派经验丰富和优秀的干部及大学生服务乡村，提升乡村社区自组织能力。
推进村集体内部改革，逐步引导乡村社会开放化。针对珠三角外来人口较多乡村社区（以第一、二类地区为主），推行农民户籍与村经济合作社资产权益改革，使外来人口能够共享村庄利益分配，参与村庄议事决策，积极促进村内社会融合。
根据珠三角乡村地区出现的空间分化特征，将珠三角乡村空间分为三大类，并提出空间优化分类引导策略。
图1：三类空间范围界定图
第一类位于大中城市规划建成区与规划区之间的乡村地区，属于“城镇化主要影响区”。此类乡村空间优化的重点是生态保护与修复，重新织补区域生态联系，并在生态保育的前提下促进都市乡村产业的快速发展。
第二类位于小城市、镇规划建成区与规划区之间，属于“城乡混合发展地区”。此类乡村空间优化的重点实施空间格局优化，包括积极调整产业结构，促进土地集约利用、提升乡村设施品质、保护乡土文化传统及规范乡村风貌建设等。
第三类是上述两类之外、远离城市、城镇建成区的地区，属于“传统乡村地区”。此类乡村地区作为珠三角未来乡村发展的“新兴战略地区”，应摆脱传统发展路径、注入国际先进发展理念，实现“跨越发展”目标，包括推进传统农业的转型升级、强化环境保育与特色发展以及推进乡村社区复兴战略等。