三大规划院——上海与长三角区域城镇群协同发展战略研究

文/上海2040

今天推荐的是由中国城市规划设计研究院上海分院、上海同济城市规划设计研究院、上海市城市规划设计研究院，在《上海与长三角区域城镇群协同发展战略研究》中提出的战略观点和研究成果。

让我们一起来看看，大家对上海与长三角区域城镇群协同发展，都有哪些战略思路。

研究单位：中国城市规划设计研究院上海分院

上海本轮编制总体规划面临着全球和区域发展环境的激烈变化。

首先从全球层面看，当前经济全球化进入3.0时代，一方面全球经济联系进一步密切，另一方面以城市群为代表的区域化经济体正在成为各国参与全球竞争的主体，全球经济、人口也继续呈现出向包括长三角在内的六大城市群集聚的态势；

其次从国家层面看，《国家新型城镇化规划》提出三大优化开发地区，长三角、京津冀、珠三角成为国家新时期实现四化协调发展和经济转型的主体空间。

新一届中央政策提出了“两带一路”的重要战略，要求上海在新一轮国家战略中发挥龙头引领作用。这是国家赋予上海的历史使命，也是上海实现继续突破发展的新机遇，要求上海从国家和区域层面思考长远发展目标；

第三从上海层面看，目前上海面临土地资源的瓶颈和人口总量控制的压力，同时产业经济面临转型升级的要求，生态环境危机进一步加剧，需要从区域层面探索共同解决问题的路径。

本次研究运用区域研究视角和方法，以上海和长三角地区联动发展为研究内容，重点探讨长三角的发展历程、发展态势和协调发展中面临的问题。

重点解决三大核心问题：

如何形成合理的城市职能分工体系，深化和发展城市间的分工与协作；

如何优化城镇空间布局，实现区域内生产、生活和生态空间协调发展；

如何摈弃原有传统的在封闭行政区内组织城市经济体系的模式，实现跨行政区组织、建设和管治。

在借鉴国外主要城市群地区发展经验的基础上，提出上海与长三角联动发展的路径。

上海与长三角联动发展的路径：

第一章，前言。分析研究背景与目的，提出研究范围为上海市、江苏省、浙江省、安徽省，包括1个直辖市和40个地级市，区域面积35万平方公里，占全国3.3%。同时提出研究特色与创新，以及本研究的内容与框架。

第二章，历史视角下的长三角。首先，通过分析长三角历史上行政区划的变迁、文化地理的传承、中心城市对区域的影响，表明长三角在历史上即是一个联系紧密、具有自组织活力的区域。其次，通过研究近代以来上海与长三角城市之间的关系变化，发现每个特定时段长三角地区的发展都与上海息息相关，不同制度和政策组合推动了区域内城市的发展与合作。

第三章，全球化、区域化视角下的长三角。首先，分析了全球化的历程变化，从工业生产的全球化，到服务业全球化扩散，到进入新时期国际国内要素双向流动，要求上海从连接国内外两个“扇面”向促进资本、技术、服务双向流动提升。其次，从国家发展格局看，人口流动和产业价值链呈现出在500公里范围内组织的区域化特征。如长三角范围内70%的跨省外出人口在长三角区域内部流动，且这一比例逐步提高。产业组织也出现了“总部在上海、生产在安徽”双向迁移的规律。因此未来500公里范围区域将成为国家工业化和城镇化的主体单元，研究中心城市与区域之间的功能联系和组织至关重要。

第四章，长三角发展阶段与趋势：分区化。研究分析了长三角内部不同地区和城市的发展阶段、发展特征和动力、经济联系以及人口结构等，发现长三角内部存在相当大的异质性。

在尊重区域差异的客观前提下，研究采用核心-边缘模型对长三角进行分区划定，提出由核心区、潜力区、外围区构成的空间体系。

首先研究选择了2010年人均GDP（大于4万元）、非农产业化率（大于90%）、城镇化率（大于50%）、净流入人口（大于0）、大专以上人才比重（大于5%）等五项指标，对长三角地区1个直辖市和40个地级市进行综合判定，五项指标均满足标准的城市确定为核心地区，这一地区是长三角地区经济发展和城镇化水平最高的地区，2010年该地区以长三角地区23%的土地，集聚了40%的人口和60%的经济总量；

其次研究将在2015年按当前发展速度能够达到核心区标准的城市界定为潜力地区。

研究发现，潜力地区与当前各省确定的发展廊道地区高度吻合，如江苏沿海地区、安徽沿江地区等。

2010年该地区以长三角地区34%的土地，集聚了34%的人口和30%的经济总量；除核心地区和潜力地区以外的区域可以界定为外围地区，这一区域以要素输出为主，工业化和城镇化水平较低。

长三角地区的外围地区主要包括苏北、皖北、皖西南、浙西南等地区，2010年该地区土地面积占长三角地区的43%，人口占26%，经济总量仅占10%。

三大分区发展趋势呈现不同的特征，其中核心区发展趋势是后工业化与转型发展，空间呈现多中心、专业化和网络化的特点；潜力区属于增量驱动型的工业化和城镇化，空间上表现出沿发展走廊集聚；外围区的重点是资源要素的输出和“三农两化”协调发展，空间上仍然处于点状集聚阶段。

第五章，上海与长三角联动发展面临的问题。

总结归纳了上海与长三角流动发展面临的四大核心问题：首先，人口仍在向核心区集中，上海中心城人口压力大；其次，上海对高端要素集聚不足，区域产业转型相对缓慢；再次，生态环境问题泛区域化，产业与城镇布局缺乏协调；最后，尽管以长三角城市经济协调会为代表的区域协调机制不断完善，但在流域治理等实施性的机制建设方面等方面仍较为薄弱。

第六章，国内外城市群联动发展案例研究。

重点对全球五大城市群进行研究，发现经济和人口不断集聚是全球顶级城市群的共性发展规律。从区域协调来看，发达国家的城市群多形成圈层式、多中心的经济网络，同时着力构建区域复合快速交通走廊和区域生态安全格局，建立区域内部结构基金促进区域协调发展。

第七章，上海与长三角区域协调五大联动策略。

在分析了长三角地区发展阶段、特征、问题，以及研究国内外城市群联动发展经验的基础上，提出了上海与长三角联动发展的五大核心策略：

第一，构建以上海为核心的经济网络：上海与核心区共建创新网络、生产性服务业网络和国际旅游圈，重点突出服务业之间的协调发展；上海与潜力区以产业共建园等方式培育增长极，重点突出服务业与制造业的协调发展；上海与外围区通过建立“区域基金”和“环境基金”等方式专项领域对口扶持，重点加强劳动力、能源等要素的协调。

第二，构建多中心、网络化空间体系：以上海为核心，南京、杭州为区域中心城市，宁波、苏州、无锡、合肥为区域副中心城市，重点发展六条城镇和产业联系通道（包括京沪通道、沪昆通道、沿海通道、沿江通道、华东第二通道、陇海通道；以都市圈、大都市区等作为城镇化的主体形态，重点发展上海大都市区，南京都市圈、苏锡常都市圈、杭州都市区、宁波都市区、合肥都市圈、芜马城市组群等次区域。

第三，构建更加高效的对外交通网络：明确京沪、沪昆、沿江、沿海、内陆通道、华东第二通道六条区域交通走廊；建设以上海为核心的一小时通勤圈、两小时商务圈和五小时物流圈，分别加强上海与大都市区、核心区和潜力地区的客货运联系。

第四，构建更加安全的生态格局：贯通“四横三纵”区域生态廊道以及保护区域生态斑块；建立长三角环管局，对区域环境污染进行控制与协调，明确管理机构的法律地位和管理的职责范围；重点加强区域水环境生态循环治理，贯通长江以南的第二条东西向区域水系廊道南运河，强化区域水生态循环。通过区域生态环境的改善，进一步优化上海生态环境格局。

第五，提出更加平衡的人口政策：上海应加强人口的总量控制，优化人口结构，逐步引导人口向核心地区尤其是上海周边地区转移，引导外围地区城镇增量人口向潜力地区集聚，同时加强户籍、社保、土地等相关政策的制定，为上海人口规模控制和人口结构优化提供支撑。

研究单位：上海同济城市规划设计研究院

课题研究从长三角区域城市群发展特征与趋势入手， 界定长三角区域构建世界级城市群的空间范畴除了传统 16 个核心城市外，还包括芜湖、马鞍山、宣城、铜陵、合肥、滁州、温州，即：

16+7=23 座城市构成了长三角世界级城市群，面积约 19.2 万平方公里，人口 1.39亿人。

长三角区域目前的经济与产业特征主要表现为高投资、出口导向、居民消费对经济增长贡献偏低、产业结构趋同、梯次产业布局尚未形成等；

人口与社会特征主要表现为流动人口多、本地老龄化、人才优势不明显、城乡差距大、城乡公共服务差异明显、住房市场风险加大等；

并存在着资源匮乏、能源消耗量居高不下、环境污染愈发严重、生态环境压力巨大等资源与环境问题以及协调机制不健全、核心城市带动作用有限等区域协调问题。

进而，课题从城市群特征、经济产业特征、区域协同机制、环境保护和治理以及核心城市作用等多个角度对比了长三角区域城市群与世界级城市群的发展差距，指出：

长三角要打造世界级城市群，应加强城市群整体实力，发挥主导带动作用；

建立分工完善的城市体系，完善基础设施网络建设引导城市群空间优化；

升级产业结构，形成互补性高价值链产业层级；

加强核心城市上海的对外经济联系和对内辐射能力，发挥双重扇面作用；

降低社会分化程度，建设多元化、包容性的社会；

完善区域协同机制，增强区域协调的立法保障；

建立区域生态与景观环境保护和治理的有效机制；

提升核心城市上海的技术普及、环境可持续发展、商业氛围、生活成本等方面的竞争潜力，增加其作为世界级城市群核心城市的向心度。

课题对长三角区域城市群提出了总体目标定位和发展思路的构想，即“以上海为核心的全球级城市群、全球先进的制造业基地与重要的服务中心、中国对外联系的国际门户地区”的目标定位；

长三角区域城市群将协同发展，形成“网络化+发展级”的空间结构；

构建基于高铁网络的长三角区域一日交通圈，形成交通高效衔接；

构筑产业专业化城市，形成地方性的产业特色，促进产业分工协同；

构筑区域生态网络系统，形成生态紧密互动；

建设包容性的国际都市，形成社会广泛融合；

通过分区政策引导，建立差异有序的空间引导体系。

课题从区域发展视角提出长三角城市群政策分区。

包括上海大都市区、沿长江协作区、沿杭州湾协作区、环太湖协作区等分区。其中上海都市区包括上海、苏州市区、太仓、昆山、嘉善、平湖、嘉兴市区，政策引导的原则为空间优化、城镇化质量提升、经济向创新与技术驱动转型；

沿长江协作区包括上海、江苏沿江 6 市以及安徽的马鞍山、芜湖和铜陵，重点引导跨江通道的建设与协调，鼓励不同层级城市间的合作与开发，建立航运联运机制，引导地区走新型工业化道路，严格管控岸线资源利用；

沿杭州湾协作区包括上海、嘉兴、杭州、绍兴、宁波、舟山，战略性政策引导包括建立杭州湾建设项目环评和生态环境监控制度，对沿湾地区重化工产业进一步治理和搬迁，形成海港联运机制等； 环太湖协作区包括无锡、 常州、宜兴、苏州、湖州，政策引导包括建立水环境综合治理和执法监管力度，建立太湖湿地生态系统等。

通过借鉴世界级城市群中核心城市的作用， 课题研究了上海在长三角区域世界级城市群建设中的作用。

目前在长三角区域层面，上海作为“核心城市”的地位毋庸置疑，但统筹能力有待加强；

在国家层面上，上海的“经济中心”定位明确，但多方竞争压力较大；

在国际层面上，上海“世界之窗“由来已久，但引领作用有待提升。

未来上海应发挥对外调控与对接以及对内服务与引领的双重职能。通过航运中心和港口物流中心的打造集聚全球资源，通过先进制造业的发展和相应服务的完善对接国际市场，通过城市文化的打造与城市魅力的激发吸引国际人才。

带动与联合应成为协调上海与长三角区域城镇关系的两条主线，首先推进 100 公里半径”小三角“的一体化发展进程，突破市域范围，构建上海大都市区，提升整体能级。

课题在综合已有研究成果（高铁班次的上海经济影响范围、经济网络联系强度、人口密度、经济强度等）提出上海都市区近期范围（距离上海中心约 100km 半径内、单程交通时间为 1 小时、面积为 9000 平方公里左右的区域内，人口规模 2700万），向西、向南的环湖沿湾方案和远期的向南、向北的环湾跨海方案，并构建次区域的大都市区空间结构。

本课题将上海与长三角城市群协同发展机制落脚于沿沪跨界地区。从典型案例（嘉定、宝山-太仓；安亭-花桥；环淀山湖地区；崇明-海永等）到协同特征，分析了跨界地区存在问题。

上海与沿沪地区存在因行政区划带来的成本差异导致的经济发展巨大落差；

各城市“接轨上海”的发展概念被演绎成为空间上的“沿沪拓展”，造成边界地区蔓延发展；

交通支撑体系不够完善，道路有待有效衔接；

生态保护缺乏区域共治机制，造成沿沪地区成为大气环境重灾区。

进而课题明确了区域协同发展理论的内涵，梳理了上海与长三角区域已有的协调机制，指出上海与长三角城市群（沿沪地区）的协同机制与实施策略。

包括建立共赢的协调机制，建立 “上海大都市区协调机构—次区域 （环湖、环湾、北部区域）发展指挥部—地方政府 （市、区一级） ”三级协调机制；

探讨跨行政边界空间一体化联动发展策略，明确以上海大都市区为空间载体，从各个独立的城市节点或城镇体系向一体化大都市区的结构转变；

构建有效提高通勤效率的城市铁路、城市轨道、常规公交等完善、高效的公共交通体系；基础设施共享、生态环境共护等协同机制和策略。

研究单位：上海市城市规划设计研究院

全球城市区域是经济全球化背景下国家参与全球竞争的核心单元，也是提升其中心城市在全球城市网络中能级的支撑性地区，具有与全球经济联系紧密、内部城镇分工协作、交通网络发达的基本特征。

以上海为核心的全球城市区域，即长三角城镇群地区，在未来的国家战略中将是中国参与全球竞争的引擎、先进制造业发展带、创新基地、国家新型城镇化重要承载区。

长三角城镇群空间范围包括上海、江苏、浙江和安徽三省一市，由30个城市左右组成。土地面积约35万平方公里，占全国的3.6%。2012年底，区域常住人口约占全国的16.1%，经济总量接近全国的1/4。

本次研究重在强化全球城市区域协同发展，解析长三角区域现状发展特征与问题，从发挥上海核心功能以及推动全球城市区域协作的视角出发，探讨未来区域统筹路径与发展策略。

一、区域发展背景分析

1、以全球城市区域为发展目标

从世界范围来看，六大城市区域（戈特曼，1976）已经成为世界经济发展的重要引擎，其中以纽约、东京、伦敦和巴黎为核心的四大城市群，依托核心城市的全球资源配置能力和区域生产能力，已经向全球城市区域迈进。长三角地区应以“全球城市区域”为统领，树立具有全球视野的战略目标。

2、以城市群为区域发展主要形态

2007年的《全国城镇体系规划》提出构建“多中心”的城镇空间结构，2010年的《全国主体功能区规划》提出构建城市化战略格局，2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，明确要形成“两横三纵”为主体的战略格局，未来推进东部地区城市群建设成为世界级城镇群，要求区域发展要以人为核心，把城市群作为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展。国家编制多轮规划，统筹区域发展。

3、贯彻落实国家一带一路和长江经济带发展战略

党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议等一系列会议精神，明确了推进区域协调发展和新型城镇化的战略目标,对城镇健康发展作出部署和安排。

根据习近平总书记对上海在长三角地区合作和交流中发挥龙头作用，积极参与长江经济带、丝绸之路经济带和海上丝绸之路建设，努力促进地区率先一体化发展的重要指示，以及李克强总理对于长三角、长江中游城市群和成渝经济区三个板块实现产业和基础设施连接、要素流动、市场统一的要求，上海应积极响应一带一路和长江经济带战略，代表国家重构国际贸易格局，引领长三角地区实现转型升级，优化提升。

二、上海和长三角地区发展特征及问题判断

长三角地区由90年代的15个城市发展至今，空间上呈现出区域广化和深化趋势，发展特征主要有7方面：

①人口呈现出以核心城市为引领的等级分布态势，城镇化水平与沪宁沪杭甬等主要交通轴线高度契合；

②经济总量持续增长，人均GDP水平存在着明显差异，人口500万以上的城市三产比重较高（超过40%）；

③建设用地整体呈现出沿轴线密集分布的格局，部分城镇处于成熟稳定期，仍有大量城镇处于快速扩张期；

④产业发展上存在同质化竞争和行业关联度提升两种倾向，开发区布局呈现“沿沪宁”、“沿江”和“沿海”分布的特征；

⑤交通上初步形成了多种运输方式共同发展的综合交通体系，港口群的分工协作有待进一步加强；

⑥生态上整体环境质量日益下降，河口、泊岸污染，区域性雾霾和浮尘影响突出，生态用地日益减少；⑦文化上体现出雅、博、新、活的特色。

长三角地区发展也存在较多的问题，主要有四方面：

一是区域发展战略和规划研究相对滞后，当前指导区域发展、面向三省一市的战略研究或区域规划缺位，亟需从沪苏浙皖深度协同的客观趋势出发思考区域发展；

二是空间结构发展不均衡，苏北及皖江淮地区发展空间广阔但未享受城市群经济外溢效益，沿海发展轴、大都市区建设等相对滞后，优化长三角地区空间布局迫在眉睫；

三是大城市病突出，区域环境污染、交通拥堵、住房紧张成为困扰核心城市、中心城市发展的主要问题；四是区域合作协作机制待深化，体制机制障碍影响深度合作，急需建立跨区域协调机制。

三、全球城市区域协同发展策略

1、强化门户地位和核心功能

上海作为国家“一带一路”和长江经济带战略的重要支点，应继续通过功能和结构的优化，强化两个扇面的作用。

一方面对接国际，强化浦东空港地区、临港地区、自贸区等重要功能节点，另一方面对接国内，增强对长三角地区及更广大腹地的辐射，通过全球门户（浦东空港、临港、自由贸易区）、区域门户（嘉定、松江、青浦、南桥等）、复合功能枢纽（虹桥枢纽）等建设，强化上海在全球城市网络体系中的门户地位。

强化上海作为国际金融中心的功能，积极促进跨国公司全球总部和区域总部的集聚，构建高度发达的生产性服务业体系。深入实施创新驱动发展战略，持续提升上海对国际创新人才的吸引力和服务能力，不断增强创新和创意能力，加快建成具有全球影响力的科技创新中心。增强文化、旅游等支撑功能，打造具有全球吸引力的国际旅游目的地。加强产业结构调整，促进区域产业布局的协同。

2、推动全球城市区域协同协作

着重促进“带轴引领、水脉联动、多区协同”的要素协同和跨区域协作。

（1）优化区域总体空间格局

强化改革开放、创新驱动、突出长三角地区整体协同联动和全方位开放发展，充分发挥上海在国家“一带一路”和长江经济带发展战略中的交汇点支撑作用，在长三角世界级城镇群的核心城市作用和对外开放的国际门户枢纽作用，以长三角地区城镇网为主体，强化与交通、生态、文化等要素整合，优化区域发展格局；在资源配置和各类公共服务安排上，按照国家新型城镇化规划明确的城镇群主体形态和都市圈、基本公共服务圈、交通圈的空间发展导向，促进“城市群—都市圈—城镇圈”为特征，以公共交通出行为载体的空间资源配置格局。促进形成陆海统筹、区域一体、互联互通、共享共治为引领的“一带一路、一网多圈”空间格局。

（2）强化带轴引领的廊道要素

以“一带一路、长江经济带”和沪宁、沪杭等发展带和发展轴线引领城镇和经济发展。将区域廊道作为上海与长三角地区协同发展的重要功能载体。加强上海与六条重要廊道在空间、功能、交通方面的对接和预控，分别为：以人流、商务流、物流为重点的沪宁廊道、沪杭廊道；以物流、人流为主的沿江廊道、沿海廊道、沿（杭州）湾廊道；以游憩、休闲为主的沪湖廊道。

（3）强化水脉联动的生态要素

凸显江湖和谐、生态文明，即向东海洋，向北长江黄金水道，向南杭州湾，向西太湖水源，以及长三角地区密集水系、水网所承载了江南水乡自然、文化底蕴和意境。重视上海与长三角地区的生态衔接，加强流域生态环境协同治理。加强区域、流域生态环境协同治理和保护，环境联防联控，加强滨江沿海绿色生态岸线保护；强化区域生态廊道对接，预留嘉宝-沿长江、吴淞江、黄浦江及其上游（含淀山湖）、沿杭州湾四个重要的生态接口。以生态安全为底线，保证生态空间的同时，提升生态质量；区域协同共同应对气候问题、抵御自然灾害威胁。

（4）强化多区协同的战略空间

在上海都市圈内根据自然、资源禀赋和定位，强化跨区域、次区域战略引领和协同发展。

提升上海服务周边地区的功能，加强上海与近沪地区在生态保护、环境共建、设施共享、城镇布局、产业协同、港口资源、海洋空间利用等方面的协同和错位发展，培育四大战略协同区。

北部为沿长江的黄金水道和经济发展带，整合长江沿岸、入海口的城镇、港口、生态，打造衔接“一带一路”和长江经济带，辐射带动内陆地区发展的战略空间。

东部为沿海全面开放和国际门户发展区，整合上海自由贸易区、航空、港口、海洋生态空间、城镇等要素，对接海上丝绸之路发展带和沿海发展带，形成面向全球和亚太的战略空间。

西部为环太湖水源保护和世界级水乡文化风貌区，整合湖泊、水网、古镇、生态等要素，保护江南水乡历史文化和自然风貌，形成文化生态休闲的战略空间。

南部为杭州湾海湾战略和滨海旅游度假区，整合战略性产业、滨海岸线、港口、海洋资源，形成面向国际的集产业、城镇和休闲于一体的战略空间。

END.

上文来自微信公众号：上海2040

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