【学术笔谈】田莉 | 规划赋权自主更新：破解产权难题的路径 | 2025年第2期

规划赋权自主更新：破解产权难题的路径

田莉（清华大学建筑学院城市规划系教授，土地利用与住房政策研究中心主任，自然资源部智慧人居环境与空间规划治理创新中心主任）

近年来，随着房地产市场下行及地方政府面临的债务压力，传统开发导向的拆除重建式更新和政府主导的老旧小区改造面临严峻挑战。随着社会经济发展形势的变化，传统更新模式已难以适应当前的城市发展需求，亟待创新与变革。近年来，北京、杭州、广州等城市开始了以社会力量为主导的更新实践探索，居民积极参与原拆原建，为破解城市更新的困境提供了新的思路，为改善居住环境品质、拉动有效消费、促进城市高质量发展提供了新的路径。自主更新并非简单的原拆原建，其面临的产权整合、规划管理、财政金融与社会治理的变革需求，事实上是对我国空间治理体系的全面重组，是国家治理能力现代化的重要内容。

我国老旧小区普遍存在产权结构多元、权责模糊的难题。分散化产权导致达成共识的成本高昂。产权人利益诉求分化，需全体一致同意的决策机制导致“一票否决”现象频发。例如，在成都武侯区的万人小区中央花园二期“自拆自建”改造过程中，尽管业主同意率已经达到了95%，但政府要求必须达到100% 才能启动规划，影响了项目推进。产权的历史遗留问题也较为突出。未房改公房的承租权与所有权混淆，售后公房因公共部分产权转让不彻底导致共有权属争议，甚至居民家庭内部的纠纷也会导致更新受阻。

自主更新强调政府、市场主体、权利主体以及社会公众等多元主体的共同参与，现行规划管理体系在应对方面明显不足，体现在如下3 个方面：①容积率之困。“老破小”改造后能提升多少容积率无明确的规定，导致允许增加的建筑面积非常有限，居民改造动力不足。②标准规范之阻。现有规划建设与消防标准增加了改造的难度，特别是那些建于1980 年代之前的老旧小区，由于当时的建设标准与现在存在较大差异，很难达到如今的日照、消防等要求。③成片改造之难。已有原拆原建试点多聚焦于单栋楼，难以增加公共空间和公共服务设施。成片改造首先需要完成土地“归宗”问题，这在自主更新中基本不可能。目前唯一开展的成片自主更新的是浙工新村，但其土地权属具有同质性，而很多老旧小区改造的片区中土地分属多元主体，难以进行归宗工作。这些难点与痛点，造成自主更新常需要采取“一事一议”的方式，不仅增加了审批的时间和成本，也使得改造工作面临巨大挑战。

针对自主更新面临的多重困境，赋权理论强调通过制度设计赋予居民决策权与资源支配权，激发其主体性。在自主更新中，需实现三重赋权：①权利赋权。明确产权人更新决策的法定地位。②管理赋权。提供政策与技术支持。③能力赋权。通过居民自治组织提升协商能力。

权利赋权上，可以借鉴广东三旧改造经验。制定城市自主更新相关条例，明确业主大会、业主委员会等作为更新决策主体的法律地位；建立产权人自主更新备案制，将项目立项权下放至多数业主同意即可启动。此外，设计自主更新的竞争机制对破解集体行动困境至关重要，在规划的指导下，政府调查并确定哪些社区/建筑符合自主改造要求，经社区/楼栋居民内部协商，就改造面积、出资标准等达成一致同意后方可申请启动自主更新。这种“谈判前置”将大大降低改造过程中的各种谈判与交易成本，竞争机制的形成也有利于更新项目的推进和示范。

管理赋权上，总体原则是强化规划的弹性，弱化规划的刚性。针对容积率之困，地方政府应提出容积率允许增加的适当范围，并对超出原有建筑面积之后如何补交地价进行明确规定，纠正业主的预期偏差；针对标准规范之困，各部委适当授权地方政府根据本地条件建立弹性化技术规范，放宽对老旧小区自主更新中的日照、消防等要求，例如，厦门等城市提出“以现状条件为底线”的规划原则，允许通过技术措施平衡安全与更新需求。针对成片改造的土地归宗挑战，中央部委应尽快确定适应成片改造的土地归宗优化措施，为地方政府提供明确的政策指导和操作框架。地方政府在规划管理中，需要在控规编制与审批方面进行创新和优化，适度放松容积率、建筑间距等的严格管控，尽快制定相关条例和办法，为自主更新提供法律依据和保障。

能力赋权上，可以通过街道、社区介入协调，建立居民自治与协同治理机制。也可以充分探索“商业化+公益化”结合的模式，探索引入共有产权代理人机制。可由社会组织或市场化企业担任代理人，其核心任务在于深度挖掘小区公共资源的潜在经营价值。为激发企业参与热情，一方面可明确合规改造后新增面积的产权归属，给予其清晰的产权激励；另一方面可赋予企业小区部分公共空间的优先使用权。

总体而言，城市自主更新的核心在于通过产权与制度改革实现“权利—资源—能力”的协同赋权。未来需要在立法保障（更新条例、技术指南等）、政策与管理体系创新等方面开展探索与实践。通过系统性制度与空间治理体系重构，实现城市品质提升与可持续发展的双重目标。