【学术笔谈】张帆杨慧祎 | “国资持有、市场参与”模式焕发驼铃古道新生

主编按

我国城市发展进入存量优化的重要阶段，城市更新成为城市发展的新增长点和发力点。历经多年高速发展，我们是否真正理解城市更新所承载的文明使命？当城市从物质空间的堆叠升维为多元文明的载体，从经济增长的支撑跃迁为美好生活的场域，我们的规划治理体系是否做好了迎接这种范式转变的准备？围绕新时期城市更新的新问题、新特征、新思路，本刊编辑部特邀多位专家，以“城市更新的创新实践与关键突破”为主题，组织新一期学术笔谈。

“国资持有、市场参与”模式焕发驼铃古道新生

张帆（北京建筑大学北京城市保护与更新研究院总规划师，教授级高级工程师）；杨慧祎（北京北建大建筑设计研究院有限公司规划三所主任工程师，高级工程师）

北京的历史文化街区更新一直是一个难题。在严格的上位规划要求和物权制度约束下，历史街区的活化利用普遍受限。如何在政府的主导下促进市场参与，是可持续发展的关键。

“驼铃古道”是明清时期京西的主要货运通道，是古代丝绸之路的重要组成部分，因以骆驼为运输工具得名。驼铃古道位于今天的模式口大街，仍保留原有空间结构。模式口历史文化保护区（以下简称模式口）是北京市第二批历史文化街区，改造前已呈现衰败状态。模式口通过“国资持有、市场参与”的更新模式，使该街区实现产业植入、功能升级和活力再现，产生了正向的经济和社会效益。

具体而言，“国资持有、市场参与”是通过国有企业重资产持有房屋产权，与市场企业轻资产策划运营紧密配合，从而实现政府与市场良性互动的工作方法。在模式口的更新中，国资平台公司负责出资腾退并长期持有房屋资产，综合运用政府专项资金实施基础设施和公共空间改造。市场化的资产运营公司受雇于国资平台公司，担任街区整体运营商，负责街区的商业策划和运营。这种模式下，社会资本无须面对高昂的成本压力，大大促进了市场参与的信心和动力，而国资平台公司则可通过资产的升值和租金的溢出取得回报。

模式口的“国资持有、市场参与”模式，在操作层面的经验可总结为5个“兼顾”：

1. 兼顾片区与项目——政府做好整体谋划，市场前置项目招商，小规模渐进式更新。

政府通过编制模式口的街区控规和保护规划，做好片区的整体谋划，并提前引入运营团队开展策划和招商，形成实施方案。实施时以院落为单位开展腾退和改造，招商一户、改造一户，运营商全程参与。实现改造与后续经营业态的高度契合，也大大缩短了腾退后的闲置周期。

图1：改造前后对比

2. 兼顾保护与利用——政府保障文物修缮，市场塑造文化IP，焕发文化消费活力。

历史街区内的重点文保单位通过保护修缮转型为博物馆集群，其他具有历史价值的存量空间则挖潜改造为法海寺壁画艺术馆等文物园、博物馆、展览馆等。通过打造驼铃古道文化IP、举办特色活动，使1500 m长街呈现“13景23院91铺”效果，并举办特色鲜明的文化活动，2023年吸引了288万人次造访。

图2：改造后街景

3. 兼顾减量与发展——政府推动拆违腾退，市场促进提质增效，实现资产收益提升。

按照上位规划要求，模式口不仅不能通过规模增量实现资金平衡，还要完成减量腾退任务。模式口在一期改造中完成了2.37 万m²的拆违，通过恢复历史格局和风貌、植入新业态，街区品质显著提升，院落收益相应上涨，改造后的精品民宿较改造前的同区位酒店价格提升约2至5倍。

4. 兼顾依法合规与制度创新——政府制定手续办理流程，市场实践先行先试，化解历史产权难题。

为应对城市更新中存量房屋手续不全的问题，区政府为模式口制定了专门政策，优化确权和不动产办理流程，针对保护性修缮及恢复性修建项目简化审批前置要件，提高审批效率。对于纳入试点范围的院落，允许采取先行建设、根据竣工情况完善手续的方式推进。

5. 兼顾全生命周期与阶段性进展——政府实行定期评估，市场落实动态修正，保证规划意图落实。

在启动更新实施后，政府部门对街区开展跟踪评估，通过8个维度的评估指标量化实施进展和成效。经2022 年—2023 年的评估发现，模式口在交通系统、商业活力、环境品质等方面取得了显著成效，并为当地提供了新增就业岗位。对于评估发现的三大设施建设进度略显落后等问题明确了下一阶段工作要求，保证规划意图在实施过程中不走样。