【学术分享】满足人民美好生活需要的县域城镇化

李晓江

中国城市规划设计研究院原院长、全国工程勘察设计大师、教授级高工

当前我国城镇化已步入稳定发展期，但城镇化作为一个多元、多向、多次、多层的人口流动和迁徙的过程，将伴随整个现代化进程，因此持续研究这一议题的重要性并未减弱。从宏观层面看，城镇化研究的核心是制度问题，涉及国家宏观发展的价值取向与权力结构；从微观层面看，将宏大命题落实到细微颗粒度更具价值，尤其在越来越重视县域与乡村发展的当下，更应重视县域城镇化与乡村振兴中的微观现象与自下而上的动力机制。我们的学术对话来自基层经验，从江浙出发，涉及全国更广泛县域的差异，很有意义。

首先，县域城镇化的提出，本质是制度约束下的现实选择，也蕴含着“补偿逻辑”。城乡二元制度尚未破除，大城市在就业、住房、公共服务和社会保障等方面的高门槛，使进城农民难以实现在大城市安家定居，转而选择县城；从历史维度考量，过往城镇化进程是以牺牲农村发展为代价，当前推进乡村振兴、共同富裕等政策，正是为了补齐农民群体发展短板，推动城乡关系向更均衡的方向演进。这一现象本质上也是经济发展规律的回归——无论是国家、社会还是家庭，发展的最终目标都是满足人民美好生活需要，最终都将走向需求和消费导向的经济结构。当前探讨县域城镇化、农民流动与迁徙问题，均处于这一逻辑框架之内，农民既希望寻找安放家庭的场所，提高生活品质，又追求获取更高收入，就自然会在大城市、县城、乡村之间作出理性权衡和选择。对他们而言，城镇化是一个多向多次流动的漫长过程，甚至是一个代际过程。当“满足美好生活需要”成为社会经济核心发展动力时，必须进一步关注人群诉求，尤其是底层群体与乡村低收入人群的流动状况与生活改善，此时县域城镇化的社会公平正义价值和重要性便愈发凸显。

其次，县域城镇化需立足县级单元巨大的差异化特征实施精准策略。根据区位、地理特征、人口密度等不变因素和慢变量因素，可以把全国县级单元划分为六类发展单元：大城市周边县，可依托中心城市辐射效应实现自然发展；高原高寒荒漠化等区域，需重点保障国土安全、均衡发展和基本公共服务供给。人口密度和地理特征决定了非农经济发展和公共服务供给的效率。由此，可以识别县级单元的其他四种类型。在人口密度较高的山区和平原县，部分农村居民通过“城乡通勤”“城乡双栖”“非农兼业”等方式，通过城乡之间的高频移动而非迁徙来分享城市文明和现代生活。人口密度较低的山区和平原县往往更需要通过迁徙来提高非农经济与服务供给效率，通过城镇化，实现现代化。空间距离、地理特征、人口密度等基础地理要素对区域发展和城镇化进程发挥了决定性作用，深刻影响城镇化的路径。美国、德国、法国至今仍有30%左右的类县级行政单元的城镇化水平在30%左右。发达国家的实践表明，一些地区没有工业化、城镇化过程也可以实现现代化。

最后，县域城镇化要实现健康、可持续发展，仍需推进制度层面的改革，破解结构性制度与政策瓶颈。在发展动力已转向满足人民日益增长的美好生活需要的当下，县域发展不能仅停留在空间扩张、环境整治或投资拉动上，而应聚焦底层群体利益诉求，通过深化权力结构与治理模式改革，推动土地、资本等要素在城乡之间双向有序流动，推动人才和智力向乡村、向农业流动，使县域真正成为实现人民对美好生活向往的重要场所。

县域作为国家治理体系中的基本单元，在经济社会发展中始终承担着重要空间载体的基础性功能。有观点指出，“乡村是中国社会未来的奢侈品”，这一判断既凸显了乡村和县域的多元价值，也提示我们县级单元和乡村仍面临诸多困境和挑战，需要政府、社会、学界等各界持续努力、共同探索。

刊载于《城市规划》杂志2025年第12期

原文标题《县域城镇化中的城乡融合多元图景》

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