城市更新中存量土地开发利用的若干问题思考

城市更新是城市政府通过优化配置城市国土空间资源、提升城市功能、改善人文环境的综合整治活动。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。继珠三角、长三角地区近年来城市更新工作的推进，2021年北京、重庆等地也相继开展了城市更新行动，推动城市建设发展由增量开发向城市更新转变。笔者通过分析存量土地利用的特征、土地利用的法律政策、城市更新的目标取向等，对推动城市更新工作所须关注的问题进行了思考。

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壹

城市更新中的土地类型

城市更新是一种综合性、系统性、多维度的行为，其类型划分也因标准、依据不同而各异。以城市更新中是否涉及土地空间调整、用途改变等土地条件的变化为标准，可将城市更新分为两种类型：第一种是不涉及现状土地发生改变的城市更新，如老旧小区、老旧厂房不改变土地使用条件下的功能完善行为；第二种是涉及土地再开发再利用的城市更新，如通过变更土地用途、转让、收回再供应、土地合并和分割、使用年期调整等土地使用条件实现城市更新。国内的城市更新多是涉及土地的再开发再利用，涉及的土地主要具有以下三个特征。

城市更新中的土地多为存量建设用地。我国的建设用地供应，分为存量和增量两部分。“增量土地”主要是政府通过土地征收和农用地转用，以出让和划拨方式供应的土地，体现的是土地所有权人与使用权人之间的关系，即“土地一级市场”；“存量土地”是指城乡建设已占有或使用的土地，其开发利用主要是现有土地使用者之间的交易，即“土地二级市场”。城市更新中的土地主要不是政府新征收和供应的土地，而是已成为建设用地的部分。

城市更新中的土地多为国有土地。城市更新的范围主要在城市建成区。根据法律规定，城市土地归国家所有。因此，城市更新中的土地性质多为国有。当然，不排除由于多种原因，在城市范围内存在集体建设用地的情况，如城中村的宅基地和集体产业用地。

城市更新中的土地多为低效用地。广义上讲，城市更新中的土地是指所有建设用地。狭义上讲，城市更新中的土地多是现状建设用地利用不合理、利用效率和效益不高的建设用地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。

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贰

存量土地利用政策的内在特征

存量土地开发利用的主体具有多元性。国家出台的政策中，明确鼓励原土地产权人自行开发、合作开发存量土地。只有在原土地产权人无意愿自主开发和合作开发的条件下，才可以向政府申请收回土地，纳入储备。换言之，在存量土地开发利用的顺序上，国家政策将原土地产权人自行开发土地放在第一位，合作开发土地放在第二位，政府收回土地再供应放在最后一位。政策的目的十分明显，就是鼓励产权主体、市场主体和社会资本开发利用存量土地资源。

存量土地开发利用的方式具有灵活性。国家出台的政策明确提出，存量土地开发利用涉及土地改变用途、转让的，只要原有的土地使用合同没有明确约定、地方政策没有明确规定必须收回土地重新招标拍卖挂牌出让，就可以采取补办协议出让手续（即“存量补地价”）的方式，进行再开发利用。在广东、上海等地的“三旧”改造、城市更新政策中，“存量补地价”的协议出让政策成为政府最重要的土地政策。

存量土地增值收益的分配具有共享性。国家出台的政策明确，原依法取得的工业用地改造开发后，提高厂房容积率但不改变用途的，停车场增加容积率的，免收地价款；利用现有工业用地兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，可继续按原用途、原产权形态使用，不按新用途收取地价款。这些减免土地收益的实质，是国家与用地者共享土地规划调整所产生的增值收益部分。与增量土地出让收益全部归土地所有权人的政策不同，存量土地开发利用中增值收益分配的共享性，对降低更新改造成本，加快项目实施，至关重要。

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叁

城市更新中土地利用的突出问题

规划方向需要调整和定位。城市更新是以空间资源重新配置为基础的存量规划，具有产权和利益复杂的特点。旧城改造与新城建设的规划逻辑完全不同。新城规划是增量规划，是以新增建设用地为配置对象、基于空间扩张为主的规划；城市更新规划则是促进建成区功能优化调整的存量规划，是需要探索政府、社会和市场主体共同参与、兼顾各方利益、上下互动的协商式开放式的规划。规划对象转向存量用地及空间后，存在规划“从上至下”的刚性与“从下至上”的弹性的相融问题，以及存量规划的实施问题，这都需要规划部门在职能定位、管理重点、制度设计等方面进行统筹谋划。

土地利用方向调整存在限制。城市更新改造过程中，大多是将城市中心、核心区的工业、仓储、批发市场、居住区调整为公共文化设施、公共服务设施。反映到土地利用方向上，就是将土地价值较大的仓储物流设施、商服、住宅等经营性用地，调整为收益较小或非营利性的公共设施、公益事业用地。这种土地利用价值的逆向调整，限制了城市更新通过改变土地用途弥补成本的可能性，加大了其经济成本。此外，部分城市中心区、核心区严控建筑高度，地上空间调整也受限制。由于土地利用方向和地上空间的双重限制，城市更新项目推进较难。

城市更新涉及资金量大、周期长。城市更新基本以老城区为主，区域内人口密度集中、历史文化设施较多，是城市功能疏解的重中之重，也是更新改造的重点区域。老城改造区域存在大量居住用地，且产权经济关系复杂，城市更新将涉及资金量大、腾退周期长、改造难度大等问题。

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肆

城市更新中的土地开发利用模式

土地产权人主导的土地开发利用模式。这一模式是指在符合城市更新规划的前提下，原土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式，对其使用的存量建设用地进行开发利用。其最大特点是土地开发权在用地者手中，不在政府手中。主要包括三种方式。①自行开发。原土地使用权人作为单一主体，自行开发利用土地。②合作开发。原土地使用权人通过联营、入股方式联合开发利用土地。③转让开发。原土地使用权人将土地使用权转让，由受让人开发利用土地。在这种模式下，土地配置行为只发生在土地使用权人之间。因此，只要符合城市更新规划，无论土地使用和规划的具体条件是否改变，均可采取协议出让方式，涉及土地增值的，由用地者补缴土地差价，即实行“协议出让、存量补地价”的方式进行开发利用。

政府主导的土地开发利用模式。这一模式是指政府给予原土地权利人一定的土地补偿金或其他条件，将土地回购收储，重新开发整理，按照城市更新规划确定的土地用途，以出让或划拨方式确定新的用地者、投资者。在产权关系中，这种模式发生了“土地使用权人—土地所有权人—土地使用权人”的变化。实施这一模式，需要考虑两个关键点。①收回土地时的补偿安置。城市更新是利益再调整、再分配的过程。土地收回时涉及的产权主体复杂，利益主体多元。政府应作为利益调整的关键角色，转变通过新增建设用地增加财政收入的理念，探索创新城市更新中土地收回再出让的土地收益分配机制，完善现行土地储备供应制度。②储备土地再供应方式。依据现行制度，由政府以划拨和出让方式供地，属于经营性土地的，以招标、拍卖、挂牌方式公开出让，新的用地者依据城市更新规划开发利用土地。

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伍

完善城市更新土地开发利用政策体系

按新规划用途办理土地手续的政策。城市更新项目可按新的规划批准文件，依法以划拨、出让等方式办理用地手续。其中，代建公共服务设施用房并将产权移交区政府有关部门或相关单位的部分，以划拨方式办理用地手续；经营性设施可以通过协议或其他有偿使用方式办理用地手续。

按原土地用途和权利类型使用的政策。在符合规划且不改变用地主体的条件下，城市更新项目用以发展国家及本市支持的新产业、新业态、新模式的，由相关行业主管部门提供符合条件的证明文件，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策；过渡期满或转让需办理用地手续的，可按新用途、新权利的类型，以协议方式办理。

国有建设用地转让、出租、抵押的政策。城市更新过程中，在不改变实施方案确定的使用功能情况下，经营性服务设施已取得的建设用地使用权可依法进行转让或出租，也可以建设用地使用权及其地上建筑物、构筑物及其附属设施所有权等进行抵押融资。

完善存量土地开发利用审批的政策。为规范城市更新项目土地开发行为，需要研究制定项目用地的审批政策、审批程序、职能分工和具体要求，细化操作流程，这对于推进城市更新项目实施至关重要。具体来说，城市更新土地开发利用审批政策主要包括以下几个方面。①用地审批职权划分。城市更新项目用地方案报批过程中，需要明确区政府（新区管委会）、市规划自然资源委、市政府的相应权限。②用地审批范围。依据城市更新单元规划涉及的项目情况、实施周期，确定整体进行用地审批还是分期批地。③用地审批程序。根据城市更新政策规定，明确更新项目用地协议出让具体审批流程图。按照国家行政许可的相关政策确定用地申请的审查时限。④用地审查内容。依据城市更新专项规划、土地管理政策规定，明确城市更新项目用地审批的申请条件、提交材料和审查内容。⑤用地信息公开。制定信息公开制度，及时公开城市更新项目用地审批过程、审批结果等信息，接受社会监督。

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陆

健全城市更新土地开发利用的配套政策

推进规划管理政策创新。①规划用途兼容政策。在城市更新的规划实施中，应注重规划兼容、复合利用。存量土地开发地区在增加公共服务设施用地的同时，可与各类用地兼容或混合设置；在满足地区规划导向的前提下，商业服务用地与商业办公用地可以相互转换，住宅用地可以全部或部分转换商业服务业用地或商务办公用地。②实施单元划定政策。存量土地开发应划定实施单元，尽可能避免单宗地开发。这与新增土地的按宗地供地、按宗地建设、按宗地管理的模式是不同的。在城市更新土地的开发利用过程中，必须评估周边的规划，划定的存量土地实施单元中可包括多个具体项目，每个具体项目可以涉及多种土地用途。特别是在老城区、历史文化街区，应实施生态修复、城市修补，通过恢复性修建，保护街巷胡同格局及传统建筑形态，留存有价值的历史信息。③最小化开发政策。倡导实施单元最小化改造模式，鼓励多主体参与。城市更新中的土地开发利用涉及原产权人、相关权利人、政府等主体。为引导权利人利用自有土地自行开发、鼓励社会资本参与，在实施单元的划定上，应倡导实施单元可最小化的改造模式，推动街区小规模、渐进式、可持续地更新改造。实施单元的项目主体，既可以统一组织综合实力强的国有企业承担改造任务，也可以将实施单元内的各个具体项目交由原产权人、民间资本或社会力量进行改造。

创新财税金融激励政策。①加强对城市更新的财政投入，合理确定市、区两级政府资金负担比例，落实税费优惠政策。②鼓励利用国家政策性资金。按照政府和社会资本合作项目建设及企业建设等模式创新融资方式，争取国家政策性贷款用于存量土地开发中的历史文化风貌保护项目；整合利用城镇老旧小区改造、棚户区改造、保障性租赁住房建设、排水防涝等专项财政资金，统筹用于城市更新。③探索将土地出让收入的一定比例用于存量土地开发项目。存量用地开发中涉及历史文化风貌保护街区更新改造和基础设施建设的，可在计提国家和本市有关专项资金后，将土地出让收入的剩余部分按一定比例用于项目资金。④探索设立城市更新专项基金。探索发行地方政府专项债券，积极利用国家政策性金融和市场金融对城市更新的支持政策，探索信贷金融新产品，为城市更新筹集资金。

文章作者： 雷爱先、王恒，作者分别供职于北京翰简咨询管理公司、城投智汇（北京）管理咨询公司

文章来源：中国土地