【摘要】

北京进入后奥运时期，规划正在经历从城市规划到城乡规划的转型阶段。北京近远郊乡镇受城市辐射、重点功能区带动、房地产市场走向等因素影响，已成为北京市推进城乡一体化进程的前沿阵地。但该地区受“重城轻乡”等传统规划观念的影响，存在建设用地指标不足、发展路径受阻、集体建设用地政策缺失等诸多问题。

文章指出，新时期北京乡镇的发展策略，需以城乡空间资源的合理配置为前提，以农村集体建设用地的产业升级为抓手，以集体土地使用新政策的创新完善为保障，只有实事求是、因地制宜，坚持以人为本、以农民为本的原则，转变规划编制理念，完善相关政策配套措施，才能真正促进近远郊乡镇的城镇化进程，实现地区的繁荣稳定和健康可持续发展。

【关键词】

乡镇，指标，路径，政策

【正文】

1、前言

北京进入后奥运时期，城市建设发展的重点已经从中心城向周边新城和近远郊乡镇转移，在城市化水平已经接近90%的情况下，中心城的存量土地资源已经十分有限，而北京的进一步发展还将着眼于区域的城市化发展和经济总体水平的提高。换言之，北京已经进入由城市规划到城乡规划的转型阶段，这个阶段决定了城市的未来发展需要更多地关注近远郊乡镇的新型城镇化发展，需要更多地关注农民收入、住房条件、社会保障等民生问题，缩小地区差异，加强城乡统筹。

北京近年来进行了大量的乡镇域规划编制工作，这些乡镇（包括村庄）从位于距离市区最近的第一道绿化隔离地区拓展到位于第二道绿化隔离地区再到远郊的乡镇，反映了城乡发展的脉络。从实施效果分析，在取得一定成绩的同时，暴露的问题也越来越突出，面临的矛盾也越来越尖锐。由于乡镇的发展涉及到农民和集体土地的问题，关乎民生与社会稳定，是北京市未来发展面临的全局性问题，因此该地区的规划编制与实施具有举足轻重的重要意义，应引起规划行业的充分重视。

然而，分析近年来北京的县镇域规划，仍有若干共性的问题没有得到彻底的解决，而新的问题又不断涌现，需要规划编制在理念和方法上进行更深层次的探索。

2、原有乡镇域规划实施面临的主要问题：指标、路径、政策

2.1 “重城轻乡”的传统观念导致乡镇域规划指标的先天不足

重视乡镇域规划有一个必然的过程。2004版北京城市总体规划与1993版北京城市总体规划相比，最主要或最重要的内容是加入了关于新城规划的部分。在此期间，中心城外远郊乡镇的发展基本处于自发的无序状态，规划的引领作用未得到充分的体现。在“重城轻乡”的观念下，在编制新城总体规划的过程中，与新城交界的乡镇，其优势的用地资源往往向新城集中，而新城外则留下了大量难以解决的问题。

通过对北京大兴区西红门镇、通州区宋庄镇、张家湾镇、台湖镇等新城城乡结合部乡镇的调研和研究，发现这类乡镇存在明显的城乡空间资源（建设用地指标）分配不合理的问题。大体分为两类情况：

一类是建设用地指标不足。例如通州区张家湾镇，该镇北部约37%的用地位于通州新城规划范围内，其余大部分为新城外的农村地区，该镇是典型的城乡结合部乡镇。张家湾镇新城外现状农村人口约3万人，然而受新城总规人口规模控制严格、城乡等级体系划分不明晰、老观念对农村地区不重视等因素影响，该地区现有规划的控制人口规模为2万人。张家湾镇新城外规划控制人口数与现状人口数严重脱离，导致用地指标不足，发展空间受阻。如何用2万人的“粮票”养活3万人，是张家湾镇现阶段面临的主要难题。

图1.通州区张家湾镇，镇域北部约37%的用地位于通州新城之内。由于新城规划未考虑新城外规划的实施，现新城外的农村地区面临建设用地指标严重不足的问题。

第二类是城乡空间资源僵化难以流转。例如通州区宋庄镇，镇域南部约15%用地位于通州新城之内。而通州区宋庄镇著名的画家村（小堡村）就位于规划的新城城镇建设用地范围内，随着艺术区的发展，该村已不适宜采用土地开发的方式进行城镇化改造，因此新城内规划的城镇建设用地指标难以实现，而该镇同时又面临新城外规划指标不足的问题。因此，新城内外指标能否流转以及如何流转成为困扰宋庄镇当前改造和发展的瓶颈。

图2.通州区宋庄镇，镇域南部约15%的用地位于通州新城之内。该镇面临新城外规划指标不足，而新城内规划城镇建设用地难以实施的问题。

以往以“全市总体最优”视角进行的城乡空间资源配置，往往将最优的建设用地资源集中到新城范围内，新城外围乡村则以大片绿地与几片集中建设区的方式予以简化处理，忽视了外围地区的实际情况，给外围地区的发展造成困境。而建设用地指标（农村地区更加关注的是集体建设用地指标）是城乡一体化发展的基础，任何规划理念、方法的创新都不能忽视或代替“指标”对乡镇发展所起到的核心作用。

对北京市位于新城城乡结合部的50个乡镇建设用地资源情况进行统计分析发现，50个实施单位新城内建设用地占镇域总面积比例的平均水平为53%，但其中有33个乡镇的平均水平在17%左右，有11个乡镇的平均水平接近50%，只有6个资源较多的乡镇平均水平达到77%。在优势资源全部集中于新城，而“以城带乡”又无措施保障落实的情况下，新城外的农村地区该如何在保障生态功能的同时又解决好农民的生产、生活问题，是困扰规划部门和乡镇政府的难题。

2.2 路径不明延缓了乡镇改造的时机

所谓路径（或模式），笔者认为是指为达成某种目标所采用的一系列方式方法的总和，包括政策制定、规划调整、措施跟进和执行监管等等。是一种从实践中来，又可以指导实践并加以推广的方法论。

国家新型城镇化发展战略强调人的城镇化，即以人为本的城镇化。这就决定了北京新时期乡镇发展的目标是通过地区空间资源的合理分配与有效利用，达到农村地区生产、生活、生态的就地城镇化，其实质是一种真正的“转化”而非从农村到新城或集中建设区的“转移”。

北京市近年来进行了大量的城乡统筹实践工作，包括第一、二道绿化隔离地区的规划实施、50个挂账村的规划实施、城乡结合部改造试点等实践探索工作。但由于整体上处于“摸着石头过河”的城镇化转型初级阶段，没有成熟、完善的理论经验可以借鉴，因此探索往往是以“试点”的方式加以开展。多年来的工作积累，虽然取得了一定的成绩，但城乡规划的实施受其复杂性的影响，仍没有找到一种有效的路径（或模式）可以推广，而远郊乡镇的发展更加没有成熟的经验可以借鉴。

绿隔和挂账村的改造基本采用一级开发（房地产开发带动、资金就地平衡）的改造模式，由于改造成本越来越高，导致规划调增的建设用地越来越多，而绿色空间越来越少，严重背离了改造的初衷，此种模式自身已经难以为继，更加不适宜在更广泛的农村地区推广。而2011年开展的大兴区西红门镇城乡结合部整体改造试点探索，虽然找到了新的方式方法，前期也取得了一定的成绩，但仍处于实践探索的初期阶段，该模式能否推广以及如何推广，至今尚无定论。

路径要解决的是“怎么干”的问题，在面临京津冀区域协同发展和新城大发展的有利时机，如何将远郊乡镇发展的热情导入实操层面的正轨，路径的科学选择需要多部门来共同研究。

2.3 政策缺失制约乡镇发展进程

通过近年来的实践探索，笔者认为农村集体建设用地上的“产业升级”是促进集体经济组织（乡、镇等实施主体）未来发展壮大的关键一环。集体产业升级一方面不但关系到农村的生产和就业问题，同时还关系到农民的社会保障（农民的社会保障依托于集体经济组织的财力，只有集体经济组织发展壮大，才能为农民提供更好的社会保障）；另一方面集体产业升级会使现状集体建设用地更加集约高效地利用，不但促进了产业的转型升级，同时腾退后的土地“退耕还林”还有助于生态环境的建设。

2011年，我市现状集体建设用地总面积约1200平方公里，与现状城镇建设用地的量（约1430平方公里）基本相当。其中，农村居民点面积约700平方公里，集体产业用地约410平方公里，另有约90平方公里为农村公共设施施用地。^[1]其规模远高于土地利用总体规划确定的730平方公里和《北京城市总体规划（2004年-2020年）》确定的300平方公里。而从地域分布上分析，集体建设用地更多地分布于与中心城和新城相交的乡镇地区（即城乡结合部地区）。

图3.北京市现状集体建设用地分布图

而集体建设用地如何才能实现产业升级，如何推动“产业向规模经营集中、工业向园区集中”的城镇化战略，除规划采用的空间资源调配手段外，现阶段面临的最核心问题是集体建设用地使用新政策的问题。

我国《土地管理法》的精神是集体建设用地不得入市流转，而被寄予厚望的《物权法》实则并没有突破这一点（在入市流转等问题上《物权法》提出参考《土地管理法》的相关规定）。由于受到土地使用法律、政策的制约，集体建设用地无法实现与国有地的“同地、同价、同权”，只得低价低效利用。

而集体产业升级的关注点在产业类型、产权界定和企业参与三个方面。所谓产业类型是指与地区功能定位相吻合的二、三产比例；而产权界定是指集体建设用地“地上物”产权的落实。企业参与是指社会资本参与集体建设用地的建设、使用和管理等，包括企业直投、合作联营等多种形式。其中，产权界定与企业参与息息相关。在集体经济组织无法凭借自身力量进行产业转型升级的情况下，只有靠引入外脑，吸引社会资本来助力集体产业升级。而外来资本无论采用何种方式参与集体产业，都需要对其投入的资本拥有产权的法律保障（同时房屋产权证还可向银行进行抵押贷款）。

由于现阶段集体土地归集体所有，房、地无法分离的政策，导致社会资本很难取得相关的产权保障，限制了社会资本流入集体建设用地的热情。政策的缺失，阻碍了集体产业升级的步伐，也影响了近远郊乡镇推进城镇化的进程。

3、对策及建议

从现阶段北京城乡规划实施的体制、机制及实施效果判断，北京近远郊乡镇在不依仗指标增长、路径指引、政策倾斜等外力的作用下，单纯依靠自身的力量是很难有效推进城镇化进程的。且在规划、政策不认可的前提下，所有冒进的尝试（如小产权房等）反而会增加地区改造的成本。因此，要积极有效地推进该地区城镇化进程，必须在诸多方面进行改革和创新，为乡镇发展创造有利的条件。

3.1集体建设用地指标应向城乡结合部乡镇倾斜

集体建设用地的指标分配问题一直是困扰北京城乡规划编制的难题。在04版总体规划中，明确了全市200万的规划农村人口及300平方公里的规划集体建设用地指标，但这300平方公里的规划指标是如何落地的实则并没有明确的交待。

图4.城乡结合部乡镇分布

2014年，北京开始了新一轮总体规划的修改工作。在此次总体规划修改中，北京市的人口规模预计会有所增加。若规划人口增加，城乡建设用地指标也会相应的增长。在中心城已基本实现城市化的背景下，人口和用地指标的增长势必会向新城和近远郊各乡镇集中。

若指标平均分配，则无法体现城乡空间结构的地区差异，而依据新城发展带理论，同时也是与现状情况最吻合的一种方式是将增加的建设用地指标向城乡结合部地区的乡镇倾斜。这样不但有利于地方乡镇的城镇化改造，同时也有利于新城发展带功能的强化，有利于疏解中心城的职能，同时在地域分工中也有利于形成新的地区增长极。

具体指标倾斜的比例与规模尚需进一步研究确定，但其用途也不应是单一的集体产业用地。在北京市现状城镇居住用地少（现状占比约20%，低于国际大都市一般水平）、工业用地多（现状占比约15%，高于国际大都市一般水平）的况下^[2]，应更多地关注保障房的建设。而乡镇的集体产业用地也可以进行保障房的建设，虽然从使用功能上来说是居住，但其实也是集体产业的一种，集体经济组织同样可以从保障房建设中得到相应的租金收益。此方式在大兴区西红门镇的试点中已经得到应用。而保障房的建设也为北京市外来人口的居住找到了出路。

3.2以乡镇政府为主导的实施模式更加符合时代的要求

在新型城镇化的转型时期，城镇化的着眼点在于农村就地城镇化过程中的生产、生活、生态三个方面，此三方面均需要新的模式加以推进。

已有的改造模式之所以难以为继，主要是因为由政府主导的一级开发模式因“土地城市化”和“被动城市化”而饱受诟病。在土地财政的依赖下，城市向农村不断地“吸血”。但随着土地整理成本的上升和房地产市场的疲软，政府举债的压力也不断增大。在此过程中农民的意愿得不到重视，利益得不到保障，而改造政策的不断变化，又引发了农民心里的失衡。作为治理体系组成部分的城市规划也因为各方利益诉求的“此消彼长”而导致不断调整，权威受到挑战。

笔者认为，新的模式应坚持以乡镇政府为主导（统筹各村利益），充分尊重农民意愿，在土地坚持农民集体所有（不征地）的前提下，探索生产、生活、生态全面改善的新思路。

产业升级方面，大兴区西红门镇的试点改造案例可以借鉴。该镇的改造首先解决的是产业升级的问题，通过镇里统筹（27个村成立股份联营公司，整合村与村之间的利益），政府扶持（区产促局负责招商引资等），引入外脑（与亦庄经济技术开发区合作，采用现代化园区管理模式），政策创新（集体土地所有权和经营权分离），融资渠道创新（区国有公司担保，把集体土地未来20年使用权收益进行抵押）等多种方式保障了集体产业的升级。

图5.西红门的实践

新农村建设方面，笔者认为农民是否上楼应充分尊重村民的意愿，迁村并点或宅基地自主改造需在条件成熟时采用分期分批区别对待的政策。同时，无论迁村并点还有宅基地改造都应坚持以农民为主导的方式，而安置办法和补偿标准等也无需参照现有城市征地的安置政策，应由各镇视自身的现状和历史情况等进行综合确定。

生态建设方面，由于传统农业在新城城乡结合部乡镇的产业结构中已逐渐萎缩，该地区也很少有还从事基础农业生产的农民，因此地区的生态环境建设更多的体现在传统农业向现代农业的转型，除立足于自身特色农产品打造品牌农业（产业链向二、三产业延伸）之外，还应根据自身的文化旅游资源发展现代乡村旅游业，包括建设观光农园、科技农园、休闲农园等，为城市居民提供观光、学习、休闲和体验等活动。

3.3 完善相关政策措施为新城城乡结合部乡镇发展保驾护航

乡镇域规划的实施是一项强调实践性的系统工程。从实践的角度而言，一切有效的行动必然受法律、政策的制约，同时行动能否顺利开展也需相关措施的扶持。

政策方面：鉴于城乡规划实施的复杂性和系统性，不可能通过一个或某几个政策就能彻底解决，因此需要市区、甚至国家层面的一系列法律、政策的创新与完善。但是针对现阶段面临的主要问题，我们需要在如下三个方面进行重点攻关：

第一、加快农村集体建设用地使用权流转政策的研究；

第二、加快集体建设用地房屋建设审批发证制度研究；

第三、加快新农村改造模式新政策研究，加强农民安置标准政策研究。

措施方面：

第一、为保障在城镇化过程中农民的利益不受损害，需积极推进各乡镇农村集体产权制度改革；

第二、为治理脏乱差的城乡面貌，消除安全隐患，需完善相关对策坚决制止违法建设；

第三、为解决城乡改造的资金问题，除需加大市、区财政支持力度外，仍需进一步探索拓宽市场融资的新渠道。

4、总结

北京市的近远郊乡镇已经成为北京新型城镇化转型时期推进城乡一体化的前沿阵地。然而受“重城轻乡”等传统观念的影响，现阶段地区发展面临指标不足、路径不明、政策缺失等种种挑战。

在国家新型城镇化发展的战略转型期，在京津冀一体化发展的起步期，加强对城乡结合部地区乡镇发展策略的研究具有十分重大和深远的现实意义。

现阶段，北京市正在开展北京城市总体规划的修改工作，希望本文的若干建议可以对总规修改起到一定的参考价值，更加希望指标倾斜等具体建议可以在总规修改中得到一定程度的体现。

参考文献

[1]北京市规划委员会. 课题报告：北京市集体建设用地规划研究，2012.7.

[2]北京市规划委员会. 课题报告：关于北京城乡建设用地规划和实施总体情况的汇报，2014.4.

作者简介

邢宗海，男，北京市城市规划设计研究院，工程师