《城市综合防灾专项规划研究》（以下简称“本研究”）主要基于国内外相关案例分析、国内城市综合防灾专项规划编制中存在的问题以及在国土空间规划体系中的规划编制需求、韧性城市理论及其在国土空间规划中的实现路径，重点解析了在国土空间规划背景下，城市综合防灾专项规划的规划地位，提出了规划编制的重点、难点及其解决对策，明确了规划编制要点和规划审查要点，并对规划实施保障机制提出了相关建议。研究内容主要包括以下几个方面。

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梳理我国防灾规划领域的管辖事权关系

通过本研究发现，分散事权与综合规划之间的关键矛盾，是当前综合防灾专项规划在规划理念、法规依据、基础数据和实施机制等方面存在问题的重要原因。2018年国务院机构改革后，大部分应急防灾领域事权集中在应急管理部，主要负责国家应急预案的组织编制、指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。仍有许多涉灾职能分散在单灾种的管理部门中，如地质灾害的勘察、预防和治理由自然资源部负责；国家确定的重要江河湖泊流域综合规划、防洪规划等重大水利规划由水利部负责；森林草原火灾防治规划的组织编制由国家林业与草原局下属森林草原防火司负责等等。在国土空间规划体系中编制城市综合防灾专项规划，应充分考虑防灾领域事权变化带来的影响，处理好综合防灾专项规划与国土空间规划以及各类单项防灾专项规划之间的关系。

本研究提出的城市综合防灾专项规划编制的难点和对策中，结合了我国防灾管理事权划分方面的实际情况，提出在灾害风险区划过程中“叠而不加”的区划原则，以清晰反映各类灾害的实际威胁及其影响空间范围，为国土空间规划提供准确充足的依据。

本研究根据管理部门事权提出：建议由自然资源管理部门和应急管理部门共同作为“城市综合防灾专项规划”的组织编制和实施管理部门。应急管理部门主要负责自然灾害综合风险普查成果的运用，综合灾害风险评估与区划，防灾目标、防灾标准和防灾相关指标的制定，以及防灾减灾区域协同、规划传导等；自然资源管理部门主要负责落实城市综合防灾减灾所涉及的用地、空间和设施布局，以及针对这些关键要素的规划管控，并将综合防灾系统要素叠加到“一张图”上。并且，在规划编制和实施的过程中，需要建立和完善多部门会商协调和相关规划传导的机制。

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探讨在国土空间总体规划和城市综合防灾专项

规划中落实韧性城市理念的方法与路径

“韧性城市”是城市综合防灾专项规划的理论基础。本研究尝试将“韧性城市”的概念延伸到“韧性国土空间”，并最终落实到构建国土空间安全格局上；另外，本研究把城市韧性要素与城市防灾空间和设施进行对照联系，探讨在城市综合防灾专项规划中落实相关设施类型、指标标准和平灾转换的措施与方法。

图1：城市韧性与国土空间韧性关系示意图

来源：笔者自绘

本研究提出国土空间总体规划和综合防灾专项规划作为韧性落地的主要规划手段，需要抓住关键问题，融入“底线管控”“平灾兼容”“冗余留白”等理念，落实国土空间规划的韧性要素，并进行不同行政区、不同类型规划的协同。

首先，要在“双评价”的基础上，将区域易发和可能发生并影响国土空间安全的自然灾害、重大危险源等安全要素分析纳入“双评价”之中，形成现状重要灾害风险分析结果。严守生态、粮食、能源资源等安全底线，进行空间规划的统筹和协同。其次，考虑已建和拟建空间与设施的自身安全，完善平灾兼顾、平战兼顾、平急两用的使用功能与空间设计，对于非集中建设区的部分容灾空间如蓄滞洪区、江河滩区等，在确保生态和安全的情况下，兼容部分生态和农业功能。此外，国土空间注重保证适当的战略留白，当城市面临重大风险时，能够实现快速新建或通过存量空间和设施功能的快速转换，增强城市对重大灾害风险的韧性（应对力、适应力和恢复力）。

表1：国土空间各类设施韧性要素的“鲁棒性”维度关键指标表

来源：本研究团队

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提出城市综合防灾专项规划的编制审查要点

和主要问题对策

本研究明确城市综合防灾专项规划是国土空间规划体系中的专项规划，其编制需要针对城市地域范围的主要风险，以涉及防灾的用地、空间和设施的布局规划和管控为主要手段，与其他灾害管理部门的单灾种专项规划相衔接，对应规划实施主体的管理事权，提出相应的对策和措施。

图2：城市综合防灾专项规划与其他规划的关系示意图

来源：笔者自绘

城市综合防灾专项规划应该围绕空间的规划、管控和评估，完善现有的综合防灾规划编制技术，在灾害风险评估区划方法、平灾结合规划管控方法和规划动态评估方法等重要方面作相应的改进和调整，同时优化改善编制审查和实施管理机制。

本研究认为，城市综合防灾专项规划的主要难点是面向多重灾害的综合性风险判断和叠加融合技术、灾害风险与空间区划的关联转译方法，以及空间管控中如何实现弹性与刚性结合。提出相应对策有：采用多种方法结合的“判识”方式判断灾害风险，采用“叠而不加、消解源头、强化防护”的方法进行多重灾害风险空间区划，以及通过全过程的会商协调机制实现规划实施的“刚弹结合”。

本研究提出城市综合防灾专项规划编制应包含以下几个方面：（1）融入韧性城市理念；（2）完整且有重点的内容体系；（3）合理的城市灾害风险判识与区划；（4）落实城市防灾安全空间格局；（5）平灾结合的防灾用地、空间和设施的统筹协调和用途管控；（6）基于灾害管理部门协作机制优化编制流程；（7）衔接国土空间“一张图”成果。

本研究对城市综合防灾专项规划的技术审查提出以下建议：（1）由城市应急管理部门和自然资源部门联合组织编制，建立与相关灾害管理部门的协同工作机制，规划实施主体明确。（2）以中心城区地域范围为主要规划对象，与国土空间总体规划相衔接，与全域国土空间综合防灾专项规划在关键技术内容上保持一致。（3）全面、准确地进行城市灾害风险判识，合理划设并反映各类灾害的现状高、中风险区，预判规划期内各类灾害风险区的变化。（4）合理设定了城市针对各类灾害的可检查、可评估的标准指标体系，制定灾害防治目标、策略和设防标准。提出了针对重大危险源、灾害高风险区的规划管控措施。（5）基于城市韧性和安全的要求，划设灾害风险控制线，提出城市空间的用途管制和开发强度管制措施，提出安全韧性较弱的城市片区和地段的空间强韧化策略。（6）结合国土空间总体规划，合理规划布局城市内各类防灾空间和设施，提出相应的规划控制和保护要求，符合国土空间总体规划中综合防灾规划的要求，并将防灾空间和设施规划纳入国土空间“一张图”管理。（7）建立规划期内各阶段防灾空间和设施规划建设项目库，提出近期实施项目用地和资金保障措施，明确规划实施主体。（8）提出平灾结合的空间和设施的规划转换机制。

本课题成果获得上海同济城市规划设计研究院有限公司2023年度优秀规划设计评选活动一等奖

课题研究团队主要人员：戴慎志，刘婷婷，高晓昱，王江波，汤宇卿，解子昂，冯浩，孙康，刘灵科。

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本研究受长三角城市群智能规划协同创新中心&上海同济城市规划设计研究院有限公司科研课题《城市综合防灾专项规划研究》（课题编号：KY-2022-PT-A03）资助。

供稿 | 课题组

编辑 | 宣传办

审核 | 刘婷婷、肖达

相关链接：城市综合防灾专项规划研究 课题概况

原文始发于微信公众号（同济规划TJUPDI）：科研创新 | 城市综合防灾专项规划研究 主要研究内容