珠三角和长三角新增宅基地“一户一宅”制度对比分析

我国自古就是一个农业大国，农村土地问题一直是关系社会稳定和居民生活的重要问题。《土地管理法》第62条明确“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”自从1998年《土地管理法》首次规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”以来，“一户一宅”一直是我国各级政府与集体经济组织管理农村宅基地的基本政策。改革开放以来，随着我国经济的高速发展态势，城乡之间不均衡发展的矛盾愈发凸显。

为进一步保障农民土地发展权，探索农村土地制度改革，2015年，我国在部分地区展开宅基地制度改革试点，以期摸索出一条可供复制、利于修法、惠施于民的新制度。2018年印发的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出要探索宅基地“所有权、资格权、使用权”三权分置^[1]。

本文选取全国人口密集程度最大的两大城市群——珠三角和长三角地区，从省、直辖市与市县层面对比分析，总结两大城市群在新建宅基地“一户一宅”认定原则、宅基地面积标准体系建设、宅基地资格权取得条件等方面的区域特点及差异情况，并聚焦构建“一户”的认定原则、保障宅基地“户有所居”、保障特殊人员宅基地资格权等内容展开探究思考，以期为各地更好地保障农村宅基地合理使用，探索更完善的宅基地制度体系提供参考。

对于“户”的具体界定，我国法律中没有明文规定。《宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答》中指出，地方对“户”的认定有规定的，按地方规定办理。地方未作规定的，原则上应以公安部门户籍登记信息为基础，同时应当符合当地申请宅基地建房的条件。根据户籍登记信息无法认定的，可参考当地农村集体土地家庭承包中承包集体土地的农户情况，结合村民自治方式予以认定。

1.珠三角地区“户”的认定

珠三角地区“户”的认定原则体现为综合考虑年龄、婚姻状况等因素，确立本地“户”的认定标准。

有8个市县在分户条件中考虑了年龄因素，其中有3个市县以“子女达到法定婚龄”为分户条件制定分户原则，如广州市规定“有兄弟姐妹的，其中一人应与其父母为一户，其余兄弟姐妹达到法定婚龄或结婚后可申请分户。”有4个市县以“子女达到18周岁/成年”为分户条件制定分户原则，如东莞市规定“年满18周岁前，须与父母共同为一户；年满18周岁后，可单独为一户。”珠海市（金湾区和斗门区）以“30周岁”为分户条件制定分户原则。

有6个市县在分户条件中考虑了婚姻状况因素，其中有4个市县规定了“子女结婚”情况下的分户原则，如肇庆市鼎湖区规定“已依法登记结婚的子女为一户”；广州规定了独生子女的特殊情况：“是独生子女的，结婚后可以继续与父母为一户，也可单独立户”。有3个市县规定了“离异后再婚”情况下的分户原则和条件，如江门市鹤山市规定“离异后无房的一方再婚且配偶无房的可为一户”。

表1 珠三角地区“户”的认定原则情况表^[2]

2.长三角地区“户”的认定

与珠三角地区一样，长三角地区“户”的认定原则也综合考虑年龄、婚姻状况等因素。此外，部分地区还特别规定了独生子女、性别、居民户口城乡性质等因素下的特殊情况，来确立本地“户”的认定标准。

其中有11个市县在分户条件中考虑了年龄因素，如上海、宁波市等8个市县制定了“多子女家庭中子女达到法定婚龄”条件下的分户原则，其中宁波市镇海区、衢州市衢江区等处还特别规定了“父母需与一个儿子合户”。此外，嘉兴市秀洲区、衢州市衢江区分别以“30周岁”、“成年”为年龄条件，规定了多子女家庭的分户原则；宁波市镇海区规定“不满45周岁未婚农村妇女必须与父母合户审批宅基地，已满45周岁未婚农村妇女且有兄弟或姐妹与父母合户审批宅基地的，可以按不足户型^[3]单独审批宅基地。”

有12个市县在分户条件中考虑了婚姻状况因素，其中有11个市县规定了“子女结婚”情况下的分户原则，如淮安市盱眙县规定“多子女家庭，因子女结婚等原因确需分居立户，且现有宅基地不能满足分户要求的”具备分户申请宅基地资格。有4个市县规定了“离婚/离婚后再婚”情况下的分户原则，如扬州市规定“因夫妻离婚，一方系非独生子女、未享受过宅基地并且将户籍迁回原居住地生产生活而新形成的农村居民户”；嘉兴市秀洲区规定“因离婚而分户，离婚满三年或一方再婚满二年以上的”可以家庭户为单位申请建房。此外，苏州市按照户口城乡性质规定了不同情况下的分户原则。

表2 长三角地区“户”的认定原则情况表

3.珠三角与长三角地区“户”的认定差异

通过对比珠三角与长三角地区典型地区“户”的认定标准，可以大概总结以下几点差异：

一是在独生子女家庭的分户标准上珠三角地区大多市县更为宽松。珠三角地区并未严格规定独生子女需要与父母为一户，如广州市明确规定“是独生子女的，结婚后可以继续与父母为一户，也可单独立户”。但在长三角地区大部分市县，各地的分户原则明确规定为多子女家庭下的分户原则，而针对独生子女家庭没有作出单独规定，如扬州市明确规定“非独生子女家庭，子女达到法定婚龄或者已结婚成家,需要分开居住而新形成的农村居民户。”

二是在分户考虑因素上，长三角地区的考虑因素更多，部分地区在分户原则中明确限定了性别、户口城乡性质等因素。如宁波市镇海区规定“1.父母必须与一个儿子合户审批宅基地，符合农村入赘习惯的女婿等同儿子；2.家中有两个及两个以上儿子的农户，已婚或者已达法定结婚年龄的其中一个儿子可以分户审批宅基地；3.不满45周岁未婚农村妇女必须与父母合户审批宅基地；已满45周岁未婚农村妇女且有兄弟或姐妹与父母合户审批宅基地的，可以按不足户型单独审批宅基地”，在此规定下，部分地区女性成员不能取得像男性成员一样自动立为“一户”的权利，受到一定的限制。苏州市按照一户村村民农业户口人数，结合年龄、婚姻情况等规定了“一户全为农业户口的农村村民”“一户农村村民中既有农业户口又有因征地转为非农业户口的”“一户农村村民全为非农业户口的”等不同情况下不同的分户原则。

从各省、自治区、直辖市农村宅基地标准的划定办法看，国内农村宅基地面积标准的确定体系可以分为两部分：一是农村宅基地面积的标准值，即农村宅基地面积应该划多大。二是农村宅基地面积标准划定的控制指标体系，即根据何种指标来划定不同的农村宅基地面积标准值。两者相辅相成共同组成了农村宅基地面积标准的确定体系^[4]。

1.珠三角地区宅基地面积标准上限整体低于长三角地区

总的来看，由于珠三角地区人口众多且耕地稀缺，宅基地面积标准相较长三角地区普遍较低。对比珠三角和长三角地区农村宅基地面积标准，发现不同地区宅基地面积标准存在很大的差异。从省、直辖市层面看^[5]，安徽省宅基地面积标准上限为300平方米，广东省为150平方米，二者相差1倍；从各市县层面看，安徽省合肥市、芜湖市无为区山区和丘陵地区使用荒山、荒地建房的，宅基地面积标准上限为300平方米，广东省广州市、佛山市南海区平原地区和城市郊区，宅基地面积标准上限仅为80平方米，二者相差2.75倍。总的来看，由于珠三角地区人口众多且耕地稀缺，宅基地面积标准相较长三角地区普遍较低。

图1 各省、直辖市宅基地面积最大、最小标准示意图

2.长三角地区宅基地面积标准划定指标体系考虑因素更多元

国内各地农村宅基地面积标准划定指标体系并不一样，这是由于各地自然条件、人口分布和农业状况的差别所致。目前国内省、直辖市、自治区确定宅基地标准的依据主要有区位、人均耕地面积、地形地貌、村民职业类别、家庭户型/人口、使用土地性质等，不同地区因地制宜，差异化管理有助于合理利用土地资源，也能确保农民的基本居住需求。就本文研究区域来看，省、直辖市层面：广东及安徽宅基地标准划定以地形为宅基地面积划定标准，上海市以家庭户型人口为标准，江苏省以人均耕地面积为标准，浙江省以使用土地性质为标准。

研究区域内各市县根据本地资源禀赋，在省、直辖市指标标准设立基础之上，探索设立本地适用的宅基地面积划分标准，其中珠三角地区市县表现为在省级标准基础上，确立本地标准值，没有进一步细化本地面积标准划分体系。如广东宅基地面积划定指标体系为地形条件，广州市根据本市地形规定新增宅基地用地面积≦80平方米，中山市东凤镇根据本市地形规定新增宅基地用地面积≦120平方米，东莞市根据本市地形规定新增宅基地用地面积≦150平方米；也有市县直接沿用省级标准，如肇庆市鼎湖区。

而长三角地区大多数市县在省级标准基础上，叠加考虑了户型人口、建房类型等因素，进一步细化了本地宅基地面积标准指标体系。如江苏省宅基地面积划定指标体系为人均耕地数量，南京市溧水区、常州市金坛区、泰州市等地按照家庭户型进一步细分了本地宅基地相关标准。浙江省宅基地面积划定指标体系为使用土地性质，杭州市萧山区按照建房类型细分宅基地相关标准。安徽省宅基地面积划定指标体系为地形，黄山市黄山区等地在地形标准上叠加家庭户型原则进一步细分宅基地相关标准。

那么，取得宅基地资格权需要满足哪些条件？珠三角与长三角地区“资格权”的取得条件有什么差异？敬请期待下期《乡村振兴五块地⑨︱珠三角和长三角地区宅基地资格权浅析》。