【摘要】英国长期面临洪涝灾害威胁，在与灾害共存和适应的过程中形成了一整套具有鲜明特色的技术体系和机制保障，为流域管理、城市规划建设、灾害应急管理等工作提供了重要的技术支撑。本文以英国洪涝风险管理体系中洪涝风险评估、风险避让、风险缓解三个关键环节为切入点，探讨英国的洪涝风险管理体系。
英国位于北纬49°—61°，东经2°—西经7°之间的欧洲西部大西洋地区，属温带海洋性气候。英国国家气象局（Met Office）1981—2010年的统计数据显示，全国年降雨量约1154mm。洪涝灾害是英国最普遍、造成经济损失最大的自然灾害，主要城市（如伦敦、曼彻斯特、爱丁堡等）均沿江河或沿海而建，大量关键性的基础设施和住宅建筑面临洪水威胁。据统计，洪水造成的人员伤亡占英国全部自然灾害伤亡人数的75%，经济损失占40%，全国洪涝风险区内有各类资产220万余处、居民约500万人。近20年来，全球变暖加快了气候变化趋势，极端强降雨事件频繁发生，海平面上升对主要河流入海口形成顶托倒灌，给城市安全带来极大威胁。为增强城市抵御和适应洪涝灾害的能力，英国在洪涝灾害管理方面形成了健全的体系，以洪涝风险评估、风险避让、风险缓解为抓手，有机串联了流域防洪（潮）、城市排涝和可持续排水系统等城市水系统，在城市规划、建设审批、运行维护和应急调度等行政环节扮演了关键角色。
英国洪涝管理涉及国家、区域和城市、地方三个层面，形成了自上而下的组织体系（图1）。
图1 土地利用与洪涝风险管理的政策框架和规划体系关系示意图
国家层面，环境、食品和农村事务部（Department for Environment Food and Rural Affairs）的主要职能为洪涝和海岸线侵蚀风险管理，以及制定相关政策和提供资金支持，下辖执行机构环境署（Environment Agency），在《欧盟洪水指令》（2007年）、《洪涝风险条例》（2009年）、《洪涝和水资源管理法》（2010年）等法律框架下，监督和指导全英洪涝风险管理；社区和地方政府部（Department for Communities and Local Government）负责在各类空间规划类政策制定中落实洪涝灾害管理要求；交通部（Department for Transport）、能源和气候变化部（Department of Energy & Climate Change）、卫生与社会保障部（Department of Health & Social Care）等相关部门在洪涝风险管理中各司其职。
区域和城市层面，环境署会同地方洪涝管理部门（Lead Local Flood Authority）开展初步洪涝风险评估（preliminary flood risk assessment）；区域洪涝及海岸委员会（Regional Flood and Coastal Committees）协助环境署开展流域洪涝风险管理规划，安排区域内重大防洪、防潮工程建设；委员会下属多个内部排水理事会，依照1991年《土地排水法》（Land Drainage Act 1991）对排水分区内的土地开发排水实施管理监督职能。地方规划部门根据2008年《规划法》（Planning Act 2008）、《国家规划政策框架》（National Planning Policy Framework）的要求，在初步洪涝风险评估基础上，开展区域洪涝风险评价，作为区域和城市规划的重要支撑。
地方层面，地方规划部门负责战略洪涝风险评估，要考虑全部可能的洪涝风险类型以及气候变化余量，并在发展规划中落实重大防洪设施布局，作为地方规划的重要支撑；地方洪涝管理部门负责落实上级规划要求，协助地方规划部门开展战略洪涝风险评估，并制定地方洪涝风险管理规划。
土地开发者在进行项目建设时，应落实地方规划关于防洪排涝的相关要求。特定条件的场地还需开展场地洪涝风险评估，以确保项目的防洪排涝能力达到地方规划部门要求。
除以上政府机构外，参与洪涝管理的还包括地方韧性论坛（Local Resilience Forums，由地方政府、国民健康署、城市基础设施企业等涉及城市韧性的部门派驻代表组成的联合体）、英国保险协会（Association of British Insurers，其成员单位必须与政府签订洪水保险全覆盖协议）等机构。
对洪涝风险进行系统评估是洪涝风险管理的前提和基础，也是当前发达国家和地区普遍采取的技术路线，如《欧盟洪水指令》（2007年）中要求成员国对洪水风险实施评估，绘制洪水风险图并制定洪水风险管理规划。英国作为欧盟原成员国之一，在洪涝风险评估领域建立了先进完善的制度体系并一直沿用至今，具体包括初步洪涝风险评估、战略洪涝风险评估和场地洪涝风险评估三类。
初步洪涝风险评估是基础性的评估，主要功能为制定区域流域风险管理规划以及重大防洪、防潮设施布局方案。《洪涝风险条例》（2009年）要求环境署和地方洪涝管理部门联合开展初步洪涝风险评估，其中环境署负责大尺度区域性（如主要海洋、河流和水库）的洪涝灾害源评估，地方洪涝管理部门负责行政辖区内中小尺度（如地表水、地下水和小型水系冲沟）的灾害源评估。通过评估确定具有洪涝风险的城市必须由环境署和城市排涝主管部门联合编制“两图一规划”，即洪涝危害分区图、洪涝风险图和洪涝风险管理规划。
洪涝危害分区图通过水文水力模型识别不同重现期洪涝灾害影响范围，将评估区域按洪涝发生概率划分为低概率区（Zone 1）、中概率区（Zone 2）、高概率区（Zone 3a）、行蓄洪功能区（Zone 3b）（表1）。洪涝风险图主要表征为洪涝灾害对城市的冲击情况，通过将洪涝危害分区与现状城市要素（如居民、建筑、公共服务设施、城市基础设施、历史古迹等）的分布信息进行叠加，识别出各类城市要素所面临的风险等级。洪涝危害分区图（图2）、洪涝风险图（图3）均在环境署网站以互动地图形式公开。洪涝风险管理规划的主要内容是解释来自河流、海洋、地表水、地下水和水库的洪水风险，并说明风险管理部门将如何与社区合作管理风险。
图2 伦敦泰晤士河北岸的洪涝危害分区图
图3 伦敦泰晤士河北岸的洪涝风险图
为保证洪涝危害和风险影响信息的有效性，根据英国现行法律，环境署需每6年对初步洪涝风险评估以及“两图一规划”进行更新。地方规划部门应在“两图一规划”的基础上开展战略洪涝风险评估，进一步了解气候变化对地区的影响以及洪水概率相应的变化，更为细致地评估该地区的洪涝风险，以支撑城市规划编制。
战略洪涝风险评估是对初步评估的细化和完善。在初步评估的基础上，增加评估区域当前和未来所有类型洪涝灾害风险、区域土地利用变化造成的洪涝风险累积效应，以及气候变化对区域洪涝风险的影响，识别重要的行蓄洪功能区，提出评估区域内的洪涝风险减缓措施（图4）。战略洪涝风险评估的主要功能为指导城市的规划、建设和管理，《国家规划政策框架》要求战略洪涝风险评估由地方规划部门会同环境署、防洪排涝部门以及应急部门等共同编制。编制深度分两个等级（表2）：所有评估区域都应开展1级（Level 1）评估；当在中概率区、高概率区或行蓄洪功能区内规划建设项目时应在1级评估的基础上开展2级（Level 2）评估。该区域内的建设项目开展适宜性论证（sequential test）、特例性论证（exception test）以及场地洪涝风险评估需以2级评估成果作为技术依据。
根据环境署要求，战略洪涝风险评估需要定期更新，当气候变化预测、洪涝数值模拟结果以及区域洪涝风险管理规划等外部条件发生重大变化时，该评估需同步更新或重新编制。
场地洪涝风险评估是以特定的建设项目为评估对象。根据《国家规划政策框架》，建设项目占地1hm²及以上并选址于中概率区、高概率区或行蓄洪功能区内，其土地开发者在申请规划许可时应开展场地洪涝风险评估，评估中应明确项目选址的洪涝风险概率以及项目应对策略，随规划申请一并报送当地规划或建设主管部门，作为项目规划许可的必要支撑性文件。
环境署制定了《场地洪涝风险评估编制导则》，指出场地洪涝风险评估应以所在区域的战略洪涝风险评估为上位依据，结合项目设计，分析建设项目选址的洪涝风险类型、灾害发生概率和建设项目脆弱性等内容，论证建设项目在其生命周期内气候变化条件下是否有能力应对洪涝风险，具体框架如表3所示。
城市滨水空间功能复合，既要满足防洪排涝安全，也需兼顾交通、航运、市政设施服务、景观与休闲游憩等功能。英国洪水避让采取刚性和弹性控制相结合的管控思路，对城市各类建设项目的洪涝风险脆弱性进行分级。选址于洪涝风险区内的脆弱性建设项目需通过“适宜性”和“特例性”论证，确保项目选址处的洪涝风险可承受，并对其可承受的洪涝风险及其应考虑的特殊防洪排涝要求加以提示，保证城市建设项目可承受与其选址相应的洪涝风险。
英国城市建设项目类型可分为三大类：第一类为必要性设施，即受其功能限制必须选址于（或穿越）洪涝高风险区，设施设计可满足洪涝灾害发生时正常运转；第二类为脆弱性设施，即洪水对设施的运行会产生影响和冲击，根据敏感程度可进一步划分为高脆弱、较脆弱和一般脆弱，此类设施选址应以尽量降低风险为原则，通过适宜性和特例性论证程序，确保其脆弱程度与选址的洪涝风险相适应；第三类为亲水型设施，其功能要求临水而建，功能结构不受洪涝影响和冲击。各级脆弱性分类下的典型城市设施如表4所示。
建设项目的洪涝风险由选址的洪水风险等级和项目本身的脆弱性等级共同决定，地方规划部门可结合战略洪涝灾害评估中的洪涝概率分区（表1）和洪涝风险脆弱性分类（表4），以二者的组合矩阵（表5）形式确定建设项目应达到的风险避让标准。区域规划中以洪涝风险最低为原则，尽可能保证规划建设位于低概率区内，当部分建设项目需选址于其他概率区或行蓄洪功能区时，应按《国家规划政策框架》要求开展适宜性论证，论证项目选址向低一级风险区域转移的可行性。当脆弱性较强的设施或涉水必要设施需要在低概率区以外的分区建设时，应开展特例性论证。特例性论证包含两个方面：一方面需论证该项目建设的必要性，即项目建设对区域的效益是否高于其所能承受的风险；另一方面需论证项目的设计和建造标准是否可保证其在洪水期安全运行，且不影响河段行洪蓄洪能力。
表5 洪涝风险区域与建设项目脆弱性关系矩阵
洪涝风险缓解措施虽然不能从根本上消除洪涝风险，但在实际的城市环境中可作为重要的补充措施。英国洪涝灾害缓解措施主要包括建设绿色基础设施和提高风险区建筑洪涝适应能力等。
根据英国《绿色基础设施导则》的定义，绿色基础设施是通过一系列策略性地规划和实施的可提供多重效益的城市高品质绿色空间，包括公园绿地、城市森林、城市绿化以及私家花园等。绿色基础设施不仅可以为城市提供休闲游憩场所、景观等，同时可提供热岛效应缓解、生物多样性保持、碳固定以及城市水文特征维持等生态功能，通过科学的设计，可在一定程度上缓解气候变化以及城市开发对水文系统产生的冲击。因此英国规划政策中将建设绿色基础设施列为控制洪涝风险的重要措施之一。
可持续排水系统（SuDS: Sustainable Drainage System）是绿色基础设施的一个分支，是通过屋面（顶）绿化、下凹式绿地、植草沟、雨水滞蓄塘等模拟雨水径流天然排放方式的一系列排水设施的总称，在城市环境中应用可持续排水系统可实现对径流流量和径流水质的控制（图5）。可持续排水系统的核心是要求城市开发项目的径流峰值流量和径流总量应接近绿地水文响应特征。为此环境署制定了三项径流管控目标：一是降雨强度在5mm以下时，场地应对径流进行完全截留（interception），不产生任何外排；二是降雨强度在不超过1年一遇时，场地应着重通过缓排（attenuation）措施将径流峰值流量控制至场地开发前水平，避免承泄水体河道形态发生显著变化；三是降雨强度不超过100年一遇时，场地应同时控制径流峰值流量（max runoff rate）和径流总量（total volume），建设开发后径流峰值流量、径流总量不得高于同一地区、同等面积绿地的径流排放水平，确保场地开发不会导致下游的洪涝风险。英国在《洪涝和水资源管理法》（2010年）《国家规划政策框架》中均要求城市规划建设时（除不适宜场地以外）应尽可能应用可持续排水系统。
图5 可持续排水系统径流控制水文过程示意——截留、缓排和滞蓄
当建设项目选址于洪涝风险区域内时，应结合项目情况和场地洪涝风险特征进行适当优化设计，以将洪涝冲击尽量降低并利于洪涝过后快速恢复。为规范洪涝风险区内建筑韧性设计和建设，英国社区和地方政府部发布了《提升建筑洪涝性能：洪涝韧性建设导则》。该导则分为总则、洪涝管理策略、洪涝缓解措施和其他四部分，系统性介绍了提升建筑洪涝韧性和缓解灾害冲击的方法（表6）。该导则中介绍的洪涝管理和缓解策略既可以作为洪涝风险区以外建设项目应对超标洪涝情况下的措施，也可以帮助无法改变选址的现状建设项目提升其洪涝抵御能力。应注意导则中相关技术方法均有其适用条件，仅可作为洪涝灾害的缓解措施，而不能降低设施的脆弱性等级，且建设项目的选址必须优先遵循洪涝风险避让原则。
表6 《提升建筑洪涝性能：洪涝韧性建设导则》主要内容
英国在洪涝风险评估、风险避让、风险缓解三个关键环节形成了完善的体系，既体现了安全的刚性，也保证了建设的弹性，为流域管理、城市规划建设管理、灾害应急管理等工作提供了重要的支撑。通过研究不难发现，健全的洪涝管理体系既需要对洪涝灾害的客观规律有深刻的认识，也需要顺畅的体制机制作为保障。英国在行政制度、组织构架等方面与我国有一定相似性，对我国洪涝风险管理具有较强的参考价值。在新时期高质量发展的背景下，在现有洪涝灾害管理体系基础上，结合我国实际情况优化洪涝风险管理顶层制度设计，将对进一步提高城市治理水平具有积极意义。UPI
作者：浦鹏，硕士，中国城市规划设计研究院西部分院，工程师。pupeng60@qq.com
唐川东，硕士，中国城市规划设计研究院西部分院，副总工程师。277305812@qq.com
王慧鹏，硕士，中国城市规划设计研究院西部分院，工程师。1105196685@qq.com
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排版 | 徐嘟嘟
原文始发于微信公众号（国际城市规划）：期刊精粹 | 英国洪涝风险管理体系【2024.2期】
规划问道
