北京市海淀区某一刻钟便民生活街。（图源：北京日报客户端，海淀区发改委供图）

当前我国已经步入城镇化较快发展的中后期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。党的十九届六中全会强调，必须实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。高质量发展背景下的城乡建设应坚持以人民为中心，遵循城市发展规律，把新发展理念贯穿存量更新的全过程和各方面，加快建设宜居、绿色、智慧、韧性、人文城市，让城市成为人民群众高质量生活的空间。

与增量发展不同，存量更新由于其空间资源类型更加丰富，产权关系更加复杂，牵涉的既有问题更加多样分散，需要面对和处理的城市问题更加多元，体现出“主体多元、方式多样、任务多线、机制复杂”等特点。与此同时，面对后工业化进程引发的社会结构从线性模式向网络化的转变，我国的社会治理正在逐渐从传统的行政管理模式向复杂科学管理范式转变，以回应后工业社会的复杂性、不确定性和协作要求。

协同治理理论源于协同学，是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人共同参与到公共管理的实践中，发挥各自的独特作用，组成和谐有序高效的公共治理网络。协同治理顺应了社会结构网络化、多样化、自组织的特征，其治理模式与城市存量更新中多元主体的互动模式十分契合。在城市存量更新过程中，分散的物权使得存量空间资源的利用成本大大超越了新区建设，而且这种成本政府往往难以独立承担，不得不借助市场的力量。而对于权益主体来说，关注的首先是使用价值，其次才是产出价值，因此成本成为他们更为敏感的因素。当通过较为简单的更新改造活动即可达到预期的使用价值时，他们倾向于“自己动手，丰衣足食”，而对于复杂的更新改造他们则会选择借助市场的力量去实现改造目标。面对存量更新的复杂利益格局，政府、市场、社会必须借助多层次的协作平台和多方参与的协商机制形成合作伙伴关系，从而实现存量空间资源的更新利用和存量建成区的完善提升。

在城乡建设领域，存量空间规划正逐步成为主战场。面对城市存量地区的复杂特征和回归人本的转型需求，存量空间规划需要更强调公共政策属性的回归，从存量更新的现实特点和需求出发，在高质量发展“创新、协调、绿色、开放、共享”的目标引领下，在规划过程、规划方法等方面加快转型与创新。本文以笔者过去5年中，在北京市海淀区参与的一刻钟社区生活圈、创新服务圈的系列营造实践和研究为切入点，以协同治理为分析视角，透过规划政策制订、实践案例跟踪、多元主体访谈等维度，对存量空间规划本身的定位作用、存量空间规划实施的机制特征、多元主体的协作互动进行剖析和反思，提出针对未来存量空间规划的转型思考。

海淀区是北京市的经济强区、科教强区和人才强区。2021年海淀区全年地区生产总值9501.7亿元，经济总量占北京市比重为23.6%，全市第一。海淀第三产业占比在88%~90%左右，与纽约、东京等大都市相近。海淀区坐拥83所高校、140余家科研院所、近百个国家级重点实验室、600多名院士，海淀区科研资源的密度堪称全国之最。海淀区高校在校大学生人数占北京市的一半以上，是全国最大的高校群体。到2020年底，海淀区人才资源总量为197.6万人，占北京市的1/4。海淀区从业人员中，受过高等教育的人群占73.5%，是全国智力资源最为密集的地区。2019年海淀区的全年居民人均可支配收入已超过7万元，达到中等发达国家水平。

海淀双圈研究提出基于海淀区的存量空间资源，通过政府部门联动（海淀区规自分局、中关村管委会、海淀区商务局、街道办事处等部门），借助责任规划师制度，以精准化调研，多方共治、共建、共享为手段，搭建政府、园区、企业、社会等共同参与的平台，通过课题研究—模式探索—社会创新的方式，推动海淀区十五分钟社区生活圈和创新服务圈的落实，构建有归属感、成就感、获得感、幸福感的城市单元，为企业的成长发展、人才的思想碰撞营造高品质城市空间环境。

海淀双圈包含社区生活圈和创新服务圈（图1）。社区生活圈以家为中心，分为基础生活圈和品质生活圈，创新服务圈以工作地为中心，分为基础创新圈和品质创新圈（图2）。

图1 海淀双圈的典型模式

图2 以家为中心的社区生活圈和以工作地为中心的创新服务圈空间模式

社区生活圈的概念是在人本城市的背景下应运而生的。这一概念最早出现在日本，之后在欧洲、美国、澳大利亚等地都有类似的概念与实践。在国内，上海是较早倡导十五分钟社区生活圈建设的城市，目前自然资源部、商务部均印发了相关的技术指南，住建部的完整社区指南和新的住区规范也提到了十五分钟社区生活圈的相关内容。

创新服务圈的概念来源于近年来创新经济理论的发展。创新型企业需要与之匹配的城市空间，而人才作为创新型企业的核心资源，其流动不再受制于由企业（就业）分布所决定的单向逻辑，呈现越来越显著的生活与创新活动相结合的指向性。以人力资本为核心的创新服务圈营造逐渐成为创新型城区的新空间需求，正在重构城市空间价值分布格局。

海淀区既是全国知名的创新城区，也是北京市乃至全国高质量发展的标杆城区。无论社区生活圈还是创新服务圈，均不再以设施为研究对象，而是以人为核心，在满足人的需求的同时也注重个体“附近”的社会环境建构。在海淀区构建社区生活圈和创新服务圈，既是释放人力资本红利的手段也是激发创新活力的途径，其实践探索既具有极大的必要性也具有极强的典型性。

海淀双圈的营造是基于海淀区现有城市空间的优化提升，与空间背后的产权关系和治理逻辑息息相关。从城市空间发展和演进的特点来看，海淀区的空间单元可以分为“校区、社区、园区、街区”4种典型类型（图3）。4种类型随着社会结构的变迁，社会生活、空间治理模式的演变而发生空间特征的演变，具体可以总结为以下4个特点。

图3 海淀区4种典型空间单元

海淀区是典型的单位制大院密集区。以清华周边—成府路—五道口地区为例，清华周边地区有丰富的科教资源，近年来清华大学将具备对外开放条件的科技、人文资源（如清华大学艺术博物馆、清华大学三创平台Tsinghua x-lab等）在空间上进行优化调整，形成了介于校区和城市之间的共享创新单元（在校区、社区、街区之间出现了一种介于中间的新型创新单元，见图4），实现智力资源的共享与外溢。同时借助校友、青年创业者、职业教育、教师等的自发社交，实现校内资源与校外资源的联动，既满足了高校教职工与不同类型人群进行知识交往的破圈需要，也为周边城市带来文化与知识的滋养，满足非高校的创新群体的高层次精神需求，为周边地区赋予丰富的文化与知识的魅力。以清华大学为代表的科研院所从内向封闭的象牙塔到激发地区活力的知识引擎转型推动了整个地区从吸引青年人的活力地区向科技创新领域具有高质量高创造力地区的升级。

图4 清华大学与周边城市区域形成的共享创新单元

“单位办社会”是计划经济条件下各大单位的中国特色，家属院是与单位制大院相伴而生的城市空间单元。以20世纪50年代的中关村规划为例，当时的具体规划是按照“安全、安静、绿化、成套的科研建筑八字方针”制订的。大院工作区与生活区接近，居民无需耗费太多的交通成本，通过单位办社会，居民的日常所需均可由大院满足。

时至今日，单位家属院与社会化社区在设施分布上呈现不均衡的状态，共享度差异较大。以石油共生大院为例，为了满足居民对生活服务便利度日益增长的需求，办公与居住混合的单位大院将内部部分空间开放出来，通过属地区、街道与产权单位的合作和运营，形成介于单位大院和城市之间的开放服务单元，实现了有限空间资源对内对外综合服务的效益（图5）。石油共生大院虽然借助共建共治共享实现了封闭大院与城市共享的生活圈和创新圈，但并未改变物理空间的边界，而是借助管理的手段，实现在平时的对内对外共享和在特殊时期（如疫情时）的暂时封闭。石油共生大院是单位制社区从家属院向社会化转型过程中通过共商共治，完善社区功能，实现责权利分明有序治理的典型案例。

图5 石油共生大院改造前后对比（2022年北京城市更新最佳实践案例集）

产业园区是中关村科技园区产业发展、科技创新的主要载体。1991年上地信息产业基地正式获得国家科委和北京市人民政府批准建设，成为我国第一个以电子信息产业为主导的高科技产业基地。上地信息产业基地首创了国内科技产业园区的多个第一次（图6），通过有偿使用土地资源，创造了每公顷3.65亿元产值的“钻石效益”。作为北京市新技术产业开发的试验区，上地模式的成功，极大地鼓舞了中关村科技园区的快速发展。

图6 上地信息产业基地发展历程

近年来，随着上地园区企业的壮大与退出，统一规划的园区空间出现了自发更新的空间机遇，原有服务于规模化生产功能的工业园区在市场作用下出现了满足人们需求的综合性服务功能，可以称之为创新活力单元。借助这些创新活力单元，原有功能单一的产业园区开始向功能多元复合的创新街区转型，体现了园区空间应对周边城市功能完善、产业升级和企业需求变化时的更新趋势。上地信息产业基地之后的中关村软件园定位为软件研发基地，设计之初即考虑到功能配套的需求。然而由于整个区域基本都用于办公，功能单一，配套服务仅能在工作日才能满负荷运转，难以实现市场化运营，同样需要引入使用时空特征互补的创新活力单元方能促使园区服务实现市场化、社会化。

电子一条街是中关村最早为人熟知的名字。1980年10月23日，中科院物理所等离子体核聚变专家陈春先等7名科研人员创办了中关村首家公司。改革开放和市场经济的大潮催生了中关村电子一条街的发展，中科院各科研院所，将各单位大院内的空闲用房、临街房屋临时转化为商贸功能，使城市空间短时期内外向化、公共化。

2000年6月20日，占地0.5144平方公里，拥有高科技产业成果展示中心、资本市场中心、专业销售市场集散中心三大功能的中关村西区建设破土动工。中关村电子一条街从最初的以零售批发为主的一条街形态逐渐演变成为综合性的高科技商务中心区。

进入21世纪，中关村西区周边区域进一步集聚了服务功能完善的国际化居住社区、贯穿三山五园的观光线西郊线的起点站、中关村论坛永久会址、三山五园博物馆等高端设施，加之在畅春园遗址上改建的海淀公园，依托城市绿化隔离带建设的体育休闲设施，使得这一地区在两平方公里范围内集聚了具有世界级影响力的文化、科技、生态、休闲要素。假以时日，如能以柔性方式连接这些资源要素，使之真正发生化学反应，将促进这一地区的多元复合功能不断适应城市产业升级需求，实现特定功能引领的作用，形成具有超级影响力的国际化地区（图7）。

图7 中关村西区及周边地区高端要素及国际化氛围示意图

从海淀典型空间单元的演变可以看到，新中国成立以来，海淀区凭借特殊的地理区位和资源优势造就了多层次、全方位、宽领域的科技、教育、文化氛围，以土地和创新要素（高校、科研单位、科创企业）为核心，通过不断建设、积累，形成了多种类型的创新单元，为科学到技术再到创新提供了不同类型的发展空间。空间单元的演变归根到底是为了满足不同经济、社会背景下由个体组成的人群的需求变化。而顺应人的需求变化，对城市空间产生新的利用方式，并以此为契机营造回归人本的海淀双圈，将有利于促进城市空间单元的不断地动态更新，与时俱进。因此，可以说双圈的营造是以人的需求为核心，对城市创新空间的一次重构。在微观层面，构建多层次复合的双圈，将有助于满足创新人才多元需求。从早期职住一体的单位大院到今天功能复合的创新街区，以个体需求为核心的社区生活圈和创新服务圈一直都不是孤立存在，而是相互嵌套的。工作、学习与创新深度融合，这是符合海淀创新人群需求特征的，也是海淀人独特的休闲方式，应该鼓励生活圈与创新圈的功能复合叠加，让生活圈与创新圈发生奇妙的化学反应，将科技与生活融为一体，力求取得二者的最大公倍数。

在整体层面，以双圈为载体推动四区融合，有助于促进创新要素流动。科技创新的灵感往往始于轻松愉悦的工作氛围，如何在有限的空间实现无限的梦想，在自由中创造，是海淀未来需要探索的方向。从个体的微观层面回归城市的整体视角，构建以人为核心的双圈，使之成为打破现有物理空间隔阂的柔性连接载体，有助于发挥不同类型创新单元的资源优势，推动“校区、社区、园区、街区”4区融合，实现创新孤岛之间的要素流动（图8）。

图8 4类空间单元更新融合示意图

双圈营造是在海淀区高质量发展背景下顺应人的多元需求，激发人的创新潜能，促进人全面发展的城市空间高品质营造。然而，面对使用者的多元需求、复杂的产权关系、交错的管理事权和合作机制，双圈营造在实践领域面临相当大的难度。

1、供给端：从单一路径到多元补充。

双圈营造的实质是在保障城市基本公共服务的基础上满足多元人群的多元需求。从供给端来看，是从单一的公共服务政府供给到多元供给的格局转变。鼓励市场和社会多元参与，全民共建共享，必然要求政府改变传统行政管理中自上而下的单一向度治理模式，与其他主体之间形成协同合作。

2、需求端：从供需视角到时空分布。

双圈营造聚焦市民一日生活所需，以家为中心和以工作地为中心进行空间及场景营造。从传统公共服务设施规划以设施为核心的供需视角，到以需求端为出发点考虑人与空间、服务之间的时空分布特征，更贴近城市系统运行的复杂性，也对动态监测和评估提出了更高的要求。

3、满意度：从客观实在到主观实在。

双圈营造并非以设施配置的公平与效率作为客观评价标准，而是以空间品质和使用感受为满意度考量标尺。市民作为设施和空间的使用者将具有越来越强的主观参与、适应的意愿和能动性，这要求政府建立和完善与社会相互监督的良性互动机制，最大限度地吸引公民、第三部门等共同参与到双圈建设的策划、实施、评估过程中来。

4、实现度：从蓝图规划到协作协商。

双圈营造并非是在新建区域勾画的理想蓝图，而是基于城市建成区的存量空间资源利用与品质提升，政府、市场、社会需要在平等对话、共同磋商基础上，加强彼此意向交换、信任协作，形成合作伙伴关系，才能实质推动存量更新，营造高品质空间与服务。

双圈营造是一个复杂系统，需要以协同治理的思路借助政府、市场和社会的全方位协作推动城市更新。显然，面对这样的需求，行动者需要的不是源于理想模型的指标或者蓝图，而是来源于实践且行之有效的方法、案例和机制。在这一过程中，存量空间规划本身的定位、目标和作用机制值得关注与反思（图9）。

要素市场化改革是推动高质量发展的关键所在。对海淀区而言，如果说过去几十年的城市建设重点是通过对土地、资金和人力要素的优化配置实现了满足科教大区发展的空间布局和设施建设，那么未来的城市建设则需要关注如何更好地整合技术、数据、管理和人才要素，实现从科技大区到创新城区的升级突破。与之相适应，空间规划的定位需要由面向土地交易的管控工具向面向社会治理的公共政策转变，空间规划需要从单纯的技术文件拓展到技术文件加配套的空间政策体系，方能有效助力有为政府和有效市场更好地结合。

无论是在微观层面，围绕人的需求通过存量空间更新构建的社区生活圈、创新服务圈，还是因双圈营造引发的校区、社区、园区、街区的空间形态和治理逻辑的演变，都离不开政府、产权主体、使用主体、市场主体等多元主体的参与。存量空间规划的任务不仅仅是通过空间的语言描绘愿景蓝图，更需要聚焦多元主体参与过程中的三大困境：协作困境、责权困境和能力困境，以动态的交互形成具有各方共识的空间愿景表达、基于不同更新模式制订存量空间的交易规则，基于相互信任形成协作机制，从而借助公共政策手段使得多元主体具备实现更新目标的三大关键要素：充分协商、赋权明责、赋能协作。

面对多元主体参与的三大困境和实现更新目标的三大关键要素，存量空间规划主要通过3个方面的作用推动更新的实施。

1、基于信息共享实现充分协商达成共同愿景。

充分协商的目的是面向多元主体达成共同愿景，而实现充分协商的前提则是信息的共享和交互。信息共享的机制和数字技术均是实现信息共享和交互的重要手段。当前由于治理观念和技术成本问题，这类机制和技术的应用处在起步阶段，尚有很漫长的道路需要探索和开拓。

2、明确交易规则实现赋权明责推动资源整合。

赵燕菁认为，存量空间规划不仅要设计出空间资源配置效率最优的方案，而且要寻求适当路径将资源转移到高效使用者的手中。以上地信息产业基地为例，经营不善的企业依靠土地升值仍可以获得充足的获利空间。空间资源被低效率所有者占用，由于缺乏退出机制，具有更高效率的企业则难以获得空间资源。交易成本过高，市场机制就不可能自动发挥作用来实现资源的最优配置。为了保证更高效率生产者获得资源的配置权，需要通过制度创新来引导空间的高效利用，借助城市更新推动地区产业持续保持充足的活力，而这些正是传统规划并不擅长而未来存量空间规划需要重点解决的问题。

3、基于相互信任搭建协作机制实现长效运营。

长效运营是未来城市存量空间保持活力和魅力的重要手段。运营并非孤立的行为，需要空间所有者、服务者和使用者的协作互动，还需要第三部门的充分参与。空间规划或者规划师在此过程中并不起主导作用，然而在海淀双圈营造的实践中，责任规划师借助与空间相关的知识、信息参与其中，对多元主体形成赋能，有助于推动多元主体的协作（图10）。未来如能整合责任规划师与第三部门的力量，形成合力，将极大地推动存量空间的长效运营和协作机制的建立。

本文以北京市海淀区为例，针对城市建成区如何更好地优化配置现有的资源要素，提升科技创新活力及城市氛围，实现高质量发展的重要命题提出了海淀双圈营造的思路，并结合微观层面的双圈营造和整体层面的空间模式更新剖析了以人的需求为核心，重构城市创新空间的内涵与思路。结合海淀的跟踪与观察可以看出，规划本身是一个连续的、动态的过程，面对日益复杂交织的城市问题和品质不断提高的发展诉求，存量空间规划尚有很大的空间有待拓展和完善，需要面向协同治理的新思路，创新规划理念，推动规划作为愿景纲领、公共政策的落地实践，并基于实践不断进行总结与反思。

* 本文参考文献略。

来源：UrbanDesign.