老旧小区自主更新：产权的变与不变

我国的住宅经历了多轮产权制度变革，老旧小区产权关系变得复杂，“居民主导，政府支持”的老旧小区自主更新，实施主体从政府转向居民自身，不同产权主体居民达成共识难度加大。因此，不同城市基于地方政策和居民情况，探索出差异化的自主更新模式。住宅产权包括房屋建筑所有权和土地使用权，每个财务可行、居民自主的综合方案中，呈现出不同产权关系的变化和创新。

房屋产权是指房屋所有者对该房屋财产的占有、使用、收益和处分的权利，由房屋建筑所有权和土地使用权组成。新中国成立以来，我国住宅产权制度经历多轮变革，依次形成公房、房改房、商品房等多种产权形态。

1949年建国初期，在计划经济体制下，国家实行福利性住房分配政策，诞生了“公房”这一概念，即公有住房，其产权归国家所有，由国家以及国有企业、事业单位等投资兴建、销售。随着1994年国家房改政策的实施，原公有住房产权开始逐步向本单位内部职工转移，诞生了“房改房”这一新形式，也称已购公有住房，即机关、企事业单位及房管部门按照相关条件和程序，将公房产权按照成本价和标准价出售给职工。这是改革开放背景下，推动住房商品化的关键一步。大部分城市也允许房改房（部队、保密单位、教育部直属高校房改房除外）转为这种可售房改房，在上市转售时支付公摊面积价款、补缴土地出让金（按本楼栋建筑基底面积中占用的土地面积补缴出让金），取得完整产权，土地使用年限重新计算。进入20世纪80年代，随着福利性实物分房制度的取消，城镇居民住房逐渐走向市场化、货币化，由此催生了真正的“商品房”。商品房是在市场经济条件下，经政府批准，由具有经营资质的房地产开发公司通过出让方式取得土地使用权后经营的房屋，可按市场价格出售，且具备办理产权证的资格。

目前2000年前建成的老旧小区，多为国有划拨性质的公房，建设年代超40年，建筑质量较差，甚至部分已成为危房，更新诉求强烈。相较于传统的政府征地、拆迁、安置模式，由业主筹资、自拆自建自改更具有可持续性。但因产权主体较多，更新过程中存在多方诉求。

核心诉求一：居住品质亟需改善

现有老旧小区多为多层住宅，未安装电梯，户型面积小，部分非成套住宅，厨房卫生间设于过道外，几户人共用一个厨房，布局不合理，需要通过户型优化和套内面积适度增容，来改善居住品质，这就涉及房屋建筑所有权的调整。

核心诉求二：政策机制需要创新

公房经过政策调整和市场化交易，经历了房改房、可售房改房的转变，产权性质较为复杂，土地性质涉及国有划拨和出让等，再加上因各房屋购房时间、购房成本存在差异，居民达成自主更新的共识难度较大。需要在政策机制上引导群众从“要我改”到“我要改”，探索建立科学、简便、有效的管理流程与服务机制[2]，包括是否能建立新的土地使用权获取方式。

核心诉求三：更新人群需求匹配

从居住人群的需求来看，以两类人群为主，一类是原有公房职工，现多为老年人，经济收入不高，出资难度大，且考虑到拆除周期较长，对搬迁过渡存在顾虑，自主更新的意愿和参与度不高。另一类是新工作的年轻人，老旧小区普遍位于市区，因年代久远物业折损，市场价低于周边商品房，成为不少新工作的年轻人置业首选，接收新事物的能力较强。更新过程需要充分调动这两类人的积极性。

老旧小区自主更新既要提升居住品质，又要兼顾不同人群的需求，机遇和挑战并存，本文基于资金方案可行、居民自主的原则，从房屋建筑所有权和土地使用权等产权变化视角探索自主更新的创新模式。

老旧小区自主更新过程中，对居住建筑和环境进行改善，通过更新增加入户电梯，优化户型，非成套住宅改造，势必会增加原有地块容积率，改变房屋建筑所有权面积，那么具体变量空间如何确定？

首先，住宅容积率是反映城市住房的供应和需求情况的规划指标，体现承载的人口数量和居住品质，保证居民的居住环境和生活设施，避免过度拥挤和交通拥堵。以杭州浙工新村自主更新为例，更新前地块容积率1.5，原住民548户，通过自主更新，户数保持不变，容积率提高到2.15，绿地率提升到25%以上。本次增容遵循了设定容积率的初衷；不增户，即意味着不增加政府公共配套建设的负担；绿地率指标提高，提升居住环境。其次，对非成套住宅进行成套化改造，或在成套化住宅原有建筑面积基础上，进行户型优化或弥补得房率，从而适当增加建筑套内面积，提升居住品质。因此，这样的增容即房屋建筑所有权面积增加具有一定积极意义[3]。

（1）户型成套化改造

对于非成套住宅进行成套化改造，套内可适当增加厨房、卫生间面积，具体可参照国标《住宅设计规范》最低标准执行，即厨房使用面积约4平方米，卫生间约3平方米。23年4月北京市发布《关于进一步做好危旧楼房改建有关工作的通知》规定，原则上原建筑面积小于70平方米的套型，可参照规范适当增加厨房和卫生间使用面积达到最低标准；地上建筑规模增量的面积，原则上不超过30%。24年6月广州也发布了《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》，危旧房可采取拆除翻建方式改造，非成套住宅原建筑面积小于90平方米的套型，可参照规范适当增加厨房和卫生间面积，地上增量建筑规模不超过30%，并在广州市花都区集群街2号楼自主更新项目中进行了实践，房屋建筑面积总体在原户型套内面积基础上增加约10%。

（2）最低住房面积标准保障

我国目前尚无法律规定人均最低住房面积标准，一般在地方征收项目补偿方案中会设定住宅房屋拆迁最低补偿安置面积，根据当地具体情况，按照人均15-18平米，每户3-3.2人，最低住房面积标准在40-55平米之间，不足最低住房面积标准按照该面积补足。如浙工新村，采用的最低标准为53平米，不满53平方米的房源,按照53平方米计算，无锡征迁政策中为48平米，沈阳按照50平米给予面积补贴。

（3）套内面积保持不变

新房建筑面积不小于原房置换面积加原房楼层朝向等面积补差。原房置换面积以新旧房套内建筑面积相等为原则确定原房置换面积。即：原房置换面积＝原房套内建筑面积/新房得房率。新房得房率小高层按80％预估，高层按75%预估，取整后确定新房置换（预估）面积，新房交付时按实调整原房置换面积。房屋更新后建筑面积增加比例为：1/80%=1.25，1/75%=1.33。原房楼层朝向等面积补差是原房高于标准房屋的楼层朝向等面积补差=调差率*原房建筑面积。

（4）自由扩面面积选择

在保证户数不增加，合理的容积率前提下，也有地方允许户型优化、套内面积不变基础上适当增加建筑面积。如浙工新村自主更新，提出按照市场评估价出资，增加每户额外自由扩面面积。该举措符合当地居民经济条件和出资意愿，民意调查时自由扩面20平米的需求达到80%以上，原基础面积（按照套内面积不变反推，不足53平米按照53平米补足）按照1350元/平米缴纳，自由扩面部分按第三方评估的市场评估价34520元/平米缴纳。在不增加户数的前提下，通过适当增容部分来平衡原基础面积的建设成本，一方面解决低收入人群老年人群出资难的问题，另外一方面也满足有一定经济实力的年轻人希望增加住宅建筑面积的诉求。

（5）房屋建筑所有权的变量空间思考

结合国家及地方老旧小区自主更新相关政策和案例，可以发现房屋建筑所有权的变量空间，在满足基本的住宅建筑设计规范基础上，也受居民收入水平、出资意愿等多种因素影响，建议分层设置，并设置底线和上限。底线可包括满足最低住宅面积标准40-55平米，允许适当优化户型，地上增量建筑规模不超过30%，套内建筑面积超过90平方米的住宅原则上不得增加套内面积。在此基础上，在不增加户数，不增加政府公共支出，不降低居住品质，不影响城市风貌，符合正面清单的基础上，可结合居民出资意愿进行扩容，但建议按照市场评估价收取费用，补缴土地出让金，建筑面积的增加也有利于增加后续财产税。

老旧小区自主更新过程中，除了房屋建筑所有权变化，也涉及不同主体的土地使用权。参考传统更新方式，以“拆复建”为例，遵循“三不”原则，即不超过国有建设用地使用权属证书、房屋权属证书载明的用地面积和建筑面积；不改变原房屋用途；不突破原建筑占地面积和原建筑高度。该模式不需要经过土地重新获取，无需更换不动产证。而传统拆迁安置需要在完成征地拆迁与安置补偿后，土地移交收储，实行统一征拆、统一收储、统一供地、统一开发。

以上述两种模式为蓝本展开，笔者根据近期国内自主更新案例梳理，结合权益分配方式，总结出土地使用权重置、土地使用权不变、土地使用权让渡等三种模式。

 5.1 土地使用权重置的更新路径——土地收储后重新供地

以浙江省第一例老旧小区自主更新——衢州江山老旧小区自主更新为例，采用的就是传统拆迁土地收储再划拨的方式，原住宅房屋及区域内公家单位建筑拆除后，统一征收，按规划原址重建。具体路径如下：先由业主向属地街道提交申请，无偿将产权移交政府，政府再通过协议签订一缴纳抵押贷款产证注销一无偿划拨给国企平台公司；建成交付后，国资公司在满足业主回迁购房需求后，对剩余房源补缴土地出让金，通过转为保障性住房等方式补充项目资金，实现退出闭环。

 5.2 土地使用权不变的更新路径——土地不收储，旧证换新证

以浙工新村老旧小区自主更新为例[4]，浙工新村原为浙江工业大学开发的自管公房，部分房改房上市交易转为商品房，土地通过补缴出让金已转为出让性质，部分仍为房改房，为国有划拨性质。按照传统拆迁方式，土地收储再划拨，再上市交易的住宅需要二次缴纳土地出让金。同时考虑到部分房屋仍有银行抵押等问题，产证注销时间不一致，周期较长。因此本项目参考了旧改“联审联批”模式组织项目审批：土地不收储，以旧改联审联批并出具的会议纪要代替用地、工程规划许可；工规证容缺，建设单位凭会议纪要等办理施工许可和质安监手续，项目完工后开展部门联合验收。更新过程中不动产证冻结不注销，在腾房时由建设单位收缴，按照“旧证换新证”的模式，采用“带押过户”形式，建成后通过居民补齐扩面费形式办理新的不动产证。

 5.3 土地使用权转让的更新思考——小面积协议出让+容积率奖励

基于深圳在2023年《深圳市保障性住房规划建设管理办法》中提到的“企业、社会组织等利用自有用地建设保障性租赁住房和共有产权住房的，以及机关事业单位利用自有用地建设保障性租赁住房的，可以采用协议方式完善用地手续。”提出关于土地使用权转让的思考。原产权单位转让一部分土地使用权用于建设公益配套设施用以平衡建设成本，转让移交的同时，也享受政策上的容积率奖励[5]保障居民住房面积。不仅为政府解决了公共设施的建设和配套，降低居民自主更新的建设成本，也通过增容奖励保提升土地效益，有机协调了更新范围内各方权益。深圳市发布《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》第六条[6]提出多种容积率奖励情形，主要针对安居房、公租房、人才住房、公共建筑、交通设施等，且以上总的奖励容积之和不超出基础容积的30%。

老旧小区自主更新，实施主体由单一政府改为多产权业主，居民诉求多元，部分居民存在经济困难、年龄大搬迁难等问题，为解决各方诉求，协助推动自主更新，政策机制保障上也提出了一些创新模式。

 6.1 产权共有

重点解决少数家庭有更新需求，但无力出资的情况，以厦门湖滨一里60号楼的探索为例。60号楼是1985年建设的预制板住宅，被鉴定为危房，业主改造意愿强烈，遂率先成为自主改造试点先行试验。基于加装电梯、户型优化等需要，政府给予10%增容奖励。改造成本约3000元/平，户均26万元[7]。60号楼共24户业主，经过2014-2016年间的不断协调组织，仅一位604业主因无力出资未达成一致。因此业主代表提出产权共有的思路，其中一位业主代表纪先生成立厦门广得居咨询管理有限公司，和604业主建立债权关系；604业主抵押增容的10%面积产权给公司以获得改造费用。改造后房屋为共有产权，不影响使用面积前提下共有产权体现在产权证上，原来房屋面积产权人不变，增容的10%面积产权人为广得居公司。后期604业主通过定期还款赎回、财产继承或上市交易方式一次性补足获得完整产权。虽然后期60号楼因为整体拆迁原因没有实施自主更新，但这个探索具有创新的借鉴意义。

 6.2 产权异地置换

重点解决部分家庭有快速用房需求的情况，如年龄大临时过渡困难等居民，建议可以和近期各地出台的存量房“以旧换新”政策结合。通过国资平台主导的产权置换，有效缓解当前老旧小区业主“换不起、等不起”等问题。

该模式在江苏省最早试点先行和普及推广。2023年9月，江苏省太仓市率先试行由太仓城市发展集团有限公司主导的收购型“以旧换新”政策，首批试点的旧房集中在老城区中的小户型住房，可选新房包括三个小区，均为城发集团开发。随后半年，江苏省连云港市、南通市、南京市、无锡市也陆续落地“以旧换新”购房政策[8]。“江苏模式”的关键在于由政府指定的地方国资平台向购房者收购旧房并改造为保障性住房，购房者则于购入新房时补缴差价，旧房款抵换部分新房款。其中国资平台介入的优势明显，主要体现在资金来源有政策支持、国有资产盘活和保障房供应一举两得。今年，浙江省临平、湖州等地也陆续出台相关政策文件，安吉县2024年4月发布《关于试点推进城镇老旧小区自主更新、以旧换新工作的实施方案（征求意见稿）》，符合条件的老旧小区住房业主，按照基础面积和新增面积两部分出资方式，申请置换县属国有平台已开发的存量商品住房[9]。

考虑到自主更新拆建周期长，笔者也建议可将自主更新和以旧换新两种模式进行结合考虑，居民参照浙工新村自主更新的分层支付逻辑置换到国有平台开发的商品住房，平台公司收购老旧小区进行整体更新，作为下一轮“以旧换新”产品，依次滚动更新。以产权置换为本质的“以旧换新”，在一定程度上解决了自主更新过程中更新周期较长的问题，让老百姓短期内、低成本实现住房置换升级，降低了更新过程中居民等待的资金成本和心理影响；另一方面也盘活了政府沉睡资产、扩大投资、改善现金流，促进存量商品房去化、增强市场信心等。

在老旧小区自主更新的新模式下，各城市因地制宜，探索出不同产权关系下的自主更新路径，通过房屋建筑合理扩面、土地权证流程创新，妥善解决政府、百姓的权益再分配问题。本文主要通过探讨相关案例衍生的房屋建筑建筑所有权、土地使用权变化等内容，为老旧小区自主更新中产权关系的处理提供理论和实践参考。未来通过各地政策的不断创新，将获得更多灵活解决路径，持续推动老旧小区更新和城市发展。