规划问道主编按语
城市财政议题在城市更新中扮演着至关重要的角色。中国城镇化从物质快速新建主导发展转入空间低速扩张品质时代后，大量老旧城区巨大更新需求浮出水面。《城市规划学刊》作为城市规划专业知识集聚地，期望这期史无前例的城市新财政支撑城市更新的主题笔谈探求财政可持续的城市更新机制、模式和路径。
为此，本刊编辑部特邀10位专家进行“城市公共财政可持续的城市更新”学术笔谈，希望能够为城市更新实践提供有益的思路和参考，推动政策制定者和实践者们共同致力于构建更加可持续和公平的城市发展未来。
陈杰（上海交通大学国际与公共事务学院长聘教授，中国城市治理研究院研究员）
中国城市更新当前遇到挑战的本质是，“压缩型”城镇化带来城市空间供给的急剧扩张，遇上了人口老龄化、城镇化进入后期、经济发展模式转换以及生产生活数字化加快带来的城市空间需求明显放缓，即城市空间不再短缺甚至出现局部性过剩。为此，城市空间短缺时代的城市更新逻辑，无法再适用于当下。同时，城市更新的任务从根本上来说，是将城市增量时代积累起来的空间资产与空间资源，在存量时代战略性取舍、策略性再开发，尽可能兼具空间资产保值增值与空间资源利用的公共价值最大化。
在城市空间供需关系发生重大变化的背景下，老旧城区的空间更新需要很高的智慧。地理学家尼尔·史密斯的“租差”理论，自提出后一直是理解城市更新运行机制的重要理论框架。史密斯认为，城市空间潜在租金与当前实际租金之间的差额“租差”足够大，是吸引资本实施空间更新的前提。“租差”不限于经济租金（经济价值），可以推广到空间潜在公共价值与当前实现的公共价值之间的差额，从而为政府启动城市更新提供合法性。同时，理解城市更新驱动力，还应注意史密斯的尺度理论。该理论认为，各种空间单元的尺度，并非自然形成，而是被社会建构出来的等级性空间结构，资本增值驱动是其中最为重要的驱动力之一。基于史密斯的租差理论和尺度理论的结合，公共财政可持续的城市更新应注意以下“尺度法则”。
第一，高度重视更新单元的空间尺度划定。在城市空间不再总体短缺的背景下，很难再出现每个老旧社区都有足够潜在的“租差”对社会资本产生吸引力，为此更新单元的空间尺度划定十分重要。需要高度重视把城市更新单元的确定作为增强老旧城区地块可更新性的规划手段。在国内不少城市，包括上海，已经在老旧城区改造实践中贯彻“肥瘦搭配”的“片区更新”思路，以片区“大平衡”代替单一地块的“小平衡”。这方面已经积累了一些较好的案例经验。2023 年7 月国务院办公厅《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，也提出鼓励区域统筹和成片开发。但要形成可复制经验，还需要对促进跨地块更新整合的形成机制做更多研究与实践探索。
第二，探索更新单元空间尺度的创造性划定。随着城市更新的日益深入，增值潜力大的老旧地块越来越少，单个行政区域内相邻地块实施片区更新越来越难以实现，越来越需要走出区划行政边界，实现跨区相邻的片区更新，甚至跨区非相邻的“飞地式片区更新”。深圳曾经在2019 年探索过通过在同一行政辖区中“飞地”来实现城市更新项目公共设施用地不足的问题。以此为借鉴，可以进一步扩展到跨区的城市更新联动。国务院办公厅《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》也提出，城中村改造可在市域范围内统筹平衡规划指标。但这对跨区跨部门协同提出了很高的要求，包括涉及容积率的跨区转移，还包括要在跨地块的土地统一整备、规划联动调整、利益协调平衡机制等方面做更多创新。
第三，更新单元的空间尺度确定要注意时间窗口的把握。政府对老旧城区空间更新过早或过晚的启动，导致该地块的潜在租金还不够高或已经处于下降趋势，实际租金还不够低或已经处于上升趋势，都会带来“租差”不足，不仅更新改造难以吸引社会资本，更新改造的必要性与价值意义也会受到公众质疑，也容易受到空间当前使用主体的较大抵制。站在更新单元的空间尺度视角，不仅要等到某个地块“租差”足够高，还要该地块的“租差”额度足以覆盖整个更新单元的更新改造投入还有净收益，同时还要整个更新单元内相关主体都有或绝大多数有更新改造的内在需求，才有对各利益相关方的吸引力。这就需要政府对老旧城区空间的潜在价值与实际价值的变动都保持高度敏感性，对相关主体的更新意愿有及时感知，对合适时间窗口的到来具有敏锐性，结合时间窗口来确定更新单元的空间尺度。
第四，更新单元的空间尺度确定要以空间生产内容为导引。在城市更新过程中的空间生产与再生产，要把握好城市物质空间总量生产适度原则，避免因为局部性城市空间供给过剩而造成地段内城市空间价值稀释。特定城市空间的最大化潜在空间价值并非固定不变，而是被塑造出来的，取决于一定区域空间内该城市空间在特定用途上的相对稀缺性。要在足够大范围内对空间生产内容做合理布局与组合匹配，并有恰当的时间窗口，也能获得空间当前使用主体的认可和配合，才能保障特定地块的“租差”额度较为充足，足以支撑一定空间范围内的更新改造。但不同性质的空间生产内容所需要划定的最佳更新单元空间尺度会有很大不同。
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原文始发于微信公众号（城市规划学刊upforum）：【学术笔谈】陈杰 | 增进城市更新公共财政可持续性的“尺度法则”
