研究背景：经济L型波动转段下城市规划如何引领城市走向复苏，推动高质量发展
经济反弹预期尚未在“后疫情”时代兑现。中央提出明确判断，经济恢复将是一个“波浪式发展、曲折式前进” 的过程，当前的经济态势并非短期可以实现的V型反转，而是L型的长期转段。当前我国城镇化率已经超过65%，城市对于促进复苏、推动高质量发展具有全局意义，城市规划作为城市发展建设活动的总体部署势必发挥关键作用。但空间规划体系改革后，市县级规划呈现极强的传导性和约束性，不具备波浪式引导或跟进城市发展的能力。城市规划如何应对“增速下行”这一新的经济形势，实质促进经济复苏和高质量发展，是学术界需要研究的重要议题。
摩西时代的纽约与撒切尔时代的伦敦：两种经典应对模式及其局限性
第一种模式即在“通缩”条件下以城市公共工程建设拉动经济增长。纽约是1929年“大萧条”的发源地，也是美国联邦政府干预的重点城市。建筑师罗伯特·摩西在纽约公园管理局和大桥管理局任上通过大规模使用联邦政府拨款、扩大地方财政赤字、以工代赈等方式建设城市公路、桥梁、公园和滨海设施。但是：(1)财政赤字增加了城市政府的债务风险，压低了公共治理、公共服务方面的投入。(2)公共工程项目建立在拆除既有社区尤其是低收入群体聚居区的基础上，严重破坏了社群关系与社区生活多样性。
▲ 图1 | 通缩下通过城市公共工程建设推动城市经济V型反转的多种资本—成本关系变化
资料来源：本文图表除另有注明外，均为笔者自绘。
第二种模式即在 “滞胀”条件下以放松规划管制与城市再开发带动经济增长。为应对20世纪70年代中后期的滞涨问题，英国保守党政府上台后推行私有化、市场竞争与削减社会福利的新自由主义政策，直接划定道克兰地区等为“城市企业发展区”，放松规划管制规则，并以低地价、低税收等特殊优惠政策吸引市场投资。在2000年前后，在道克兰地区逐步转换为一个正面的城市更新案例之前，曾备受争议和批评：(1)项目吸引的海外市场投资主要面向写字楼和高级公寓开发，并没有顾及公共设施配套，开发改造项目所需要的外部设施支撑几乎均由地方公共财政兜底承担。(2)项目规划建设由中央政府与私人企业直接对接，缺乏与当地社区的沟通协调，引发社群与政府及资本的对立。
▲ 图2 | 滞胀下通过放松规划管制与城市再开发推动城市经济V型反转的多种资本—成本关系变化
国家有关部门综合判断当前中国经济面临的局面并非“通缩”，更非“通胀”和“滞胀”，且同时由于上述两种模式在地方政府债务、外部性规制、社会资本损失等方面的缺陷，有关经验难以直接用于当前经济L型波动转段中的中国城市规划建设发展中。
近10余年来，L 型经济发展过程中从“|”到“_”的形态转段已经出现，并已经在新冠疫情暴发以来的近4年中呈现波浪式、曲折式的增速变化形态；广义货币(M2)增速与狭义货币(M1)增速的差值自2016年以后总体呈现不断扩大的态势，表明大量印发的货币没有进入流通环节，未能转化为有效、可用的经济资本，存量货币具有进一步被调用于城市发展建设活动的潜力；另一方面， 地方政府的显性债务和隐性债务仍然在持续增长，经济资本用于地方发展建设的总体成本还在不断上升。
▲ 图3 | 2011—2023年上半年我国国内生产总值增速变化
注：图中HI意为“上半年”，图4中HI 的含义同此。资料来源：数据来自相关年份国民经济和社会发展统计公报。
▲ 图4 | 2011—2023年上半年我国广义货币(M2)增速与狭义货币(M1)增速差值变化
资料来源：数据来自相关年份中国人民银行金融统计数据报告。
▲ 图4 | 2013—2022年八个财政净贡献省市地方政府债务与城投债债务余额总和与地方财政收入的比值变化
资料来源：数据来自Wind数据库及相关省市人大关于历年预算执行情况报告。
对此，中央政府正在推动调整资本—成本变化组合关系的相关举措，包括：(1)在企业融资积极性下降的同时，大规模发行政府专项债，用于满足国家和地方战略性、公益性意图的项目建设，专项债发行规模随M2—M1增速差的扩大而持续增长；(2)督促地方政府强化债务管理，控制债务规模；(3)以“人民城市”“生态优先” 等新理念同步引领城市发展。据此，符合上述发展导向的资本—成本关系组合将呈现以下特点： (1)能够有效调动存量资本，但需确保成本可控甚至实现压缩，表现为可用于城市发展建设的经济资本规模的反弹以及经济资本成本的收敛； (2)社会、文化、生态等其他形式的资本随经济波动式发展而同步累积。
▲ 图6 | L型经济转段期可持续城市发展建设推动的多种资本—成本关系的变化组合预期方向
同时，随着国家空间政策正在有计划地引导城市空间发展从扩张型向约束边界的内涵式发展转变，以增量建设用地作为资本空间化进程信贷抵押物来拼合城市空间生产与金融体系流动闭环的总体条件已不具备，城市(再)开发建设活动的内容质量和长期效益将成为今后更为关键的信用锚定物。这就要求：(1)必须提升经济资本投放的事务精准性和空间精确度，明确受纳被调用资本的空间范围，项目本身“封闭运作，过程可控”，确保单个项目的风险不会扩散到其他项目；(2)项目自身不以经济增长为唯一导向，其目标和举措兼顾经济、社会、环境、治理等多种发展需求，并且能够将其对城市的各类可能的负外部效益充分内部化。本文将符合这一要求的城市发展建设方式称为“项目型”城市发展建设方式。
▲ 图7 | 经济高速增长阶段的中国城市发展建设模式图示
▲ 图8 | 应对L型波动转段阶段多种资本—成本关系的变化组合预期的项目型城市发展建设方式图示
在过去数年的经济转段过程中，已经生成了一定数量的能够直接反映项目型城市发展建设方式需求的规划类型。而在可以预见的将来，还将有更多原理相似、类型接近的规划实践出现：
（1）发展而非治理导向的跟踪式城市监测评估与反馈。以“城市体检”“国土空间体检评估”“国土空间规划实施监测网络”等各类检测评估体系为技术依托设立专业性、主题性监测评估体系和机制，为产业发展、城市更新、基础设施建设等投资建设行动提供决策支持和立项依据，同时起到评估投资建设绩效、监控资金使用成本的作用。
（2）经济社会发展与空间部署相结合的发展建设计划。寻求绕开发展规划或空间规划体例束缚的方式，采用“城市高质量发展实施方案”“城市规划战略研究”“城市发展建设调研报告”等混合名义，使经济社会发展项目以城市规划为平台进行部署，战术性地制定城市发展阶段目标和行动路径，指导短期政策、投资和项目。
（3）顾及ESG影响及措施的片区综合(再)开发方案。明确一定时间内城市(再)开发范围和投资边界，科学开展项目的社会、环境、治理(ESG)影响评价以确保社会资本等其他形式的资本不受(再)开发活动的负面影响。应用场景包括但不限于“产业园区更新提升”“低效用地再开发”“城中村改造整治”“老旧小区改造”等规划类型。
（4）面向民生、生态、安全的广义基础设施建设安排。包括“保障性住房建设”“文化教育设施建设”“全龄友好型城市建设”等在内的面向民生、生态、安全的各类基建活动，一方面能够有效地拉动直接投资并促进相关就业，另一方面作为促进全社会人力资本再发展的集体投资，也为社会资本等其他形式资本的长期积累提供公共资源。
▲ 图9 | 面向项目型城市发展建设方式的发展导向型城市规划场景
一段时期以来，城市规划出现了事务边界向单一空间维度收缩的态势。本文则论证了以下基本观点，即各类发展导向型的城市规划将是中国经济波动转段的长期趋势下推动高质量发展的要素资源部署手段。动态监测评估、发展建设计划、片区综合(再)开发、民生型基础设施建设等发展导向型的规划类型正在或即将出现，或成为规划业务的主体和规划实践的主流。为此，城市规划必须由空间资源配置向更加丰富的经济发展要素的多方位配置进发，担当“项目型”城市发展建设方式下的资源要素引导与资产组合工具，推动城市高质量发展。
本文撰稿：郭磊贤
《经济L型转段下的城市发展模式与规划供给——多种资本—成本关系视角的演绎》一文刊载于《城市规划》2024年第4期，第43-50页。
【doi】10.11819/cpr20240406a
郭磊贤，深圳市城市规划设计研究院股份有限公司区域与城市发展研究中心主任、高级工程师，中国城市规划学会会员，guoleixian@aliyun.com。
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【文章导读】经济L型转段下的城市发展模式与规划供给——多种资本—成本关系视角的演绎
规划问道
