全域全要素国土空间用途管制的治理逻辑及政策建议

制度缘起。我国的国土空间用途管制起源于土地用途管制，经历了“土地用途管制—分散的国土空间用途管制—全域全要素国土空间用途管制”的发展历程。

1997年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求“对农地和非农地实行严格的用途管制”，首次提出了“用途管制”的概念。1998年修订的《土地管理法》明确规定，“国家实行土地用途管制制度”，即：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地；严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。自此，我国确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度。围绕耕地保护，我国建立了土地利用规划、基本农田保护、土地利用年度计划、土地督察等制度体系，丰富了土地用途管制的内涵和手段。

在2018年国家机关机构改革前，我国的土地、林业、水资源、草原、海洋等不同类型资源分属不同部门管理，各部门围绕自身职责和事权，分别建立和实施了相互独立的用途管制制度。2017年，伴随生态文明体制改革，原国土资源部印发了《自然生态空间用途管制办法（试行）》，将生态空间作为一种新的空间类型纳入用途管制制度框架中，使用途管制的内涵和外延进一步丰富。自此，我国用途管制制度基本覆盖了全部国土空间，但是不同的管制制度之间仍存在重叠和冲突的问题，各领域单独实施的用途管制制度难以实现对国土空间的有效管控。

2018年以后，随着国家机构改革的持续推进，新时期国土空间用途管制制度的构建思路逐步清晰，持续加强在构建科学合理的国土空间分区和规划体系、制定差别化管制政策、加强开发利用监测预警等方面的研究与探索。随着国土空间用途管制制度实践的逐渐深化，学术界和政府管理部门越来越关注国土空间用途管制如何向全域全要素拓展。

现实困境。一是用途管制条块分割且管制力度不一。长期以来，土地、海洋、森林、草原等不同领域用途管制的职责分散在不同部门，所依据的法律法规、规划以及标准等不一致，导致职能重叠或管理真空。而各部门职责不一，也导致了地方执行的退耕还林、退耕还草、退耕还湿等任务往往与耕地保护任务相冲突。

此外，由于不同类型国土空间用途管制制度建设步伐和管控力度不一，耕地管控措施明显严于其他类空间，地方政府为缓解用地矛盾，将占用自然生态空间、围填海等作为拓展发展空间的途径。这虽然可能最终守住了耕地红线，但却对海洋、森林、草原等造成严重损害，不符合“山水林田湖草沙一体化保护”的要求。

二是“刚性”与“弹性”边界模糊。在实践中，地方政府为追求地区经济发展，在执行用途管制政策时常出现偏差，利用“弹性”调节手段突破“刚性”约束，导致出现“刚性不刚”的后果。以土地利用年度计划和围填海年度计划为例，根据《土地利用年度计划管理办法》和《围填海计划管理办法》，新增建设用地计划指标和地方围填海计划指标禁止擅自突破，但以上两个办法又都保留了追加计划指标的规定。这种规定尽管能保障地方发展需要，但往往也会因地方发展的盲目性造成计划规模被轻易突破，从而降低了建设规模管控的严肃性和权威性。

三是监督考核“重数量、轻质量”。数量考核远比质量考核更具直观性和可操作性，因此管理部门更容易依赖它并逐渐形成“重数量、轻质量”的监督考核体系。以耕地占补平衡为例，“占优补优”是基本要求，而在实践中，所占用耕地大多是土壤质量高、区位条件好的优质耕地，所补充耕地却往往是产出效率低、区位条件差的耕地，且新补充耕地往往又易被闲置浪费。此外，当前的自然资源年度计划管理方式也有待完善。自然资源部“三定方案”中提出，要组织拟订并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划，但目前涉及海洋或其他自然资源年度利用计划的相关探索仍不充分，因而使得国土空间用途管制的数量控制没有拓展至全域全要素。

四是忽视开发利用过程监管。在新增建设用地和围填海计划指标的严格约束下，地方政府为保障地方发展用地、用海需求，将工作重心放在项目用地、用海审批上，后续的开发利用监管乏力，给企业违法违规开发利用行为以可乘之机。而国土空间使用者有可能会因成本、工期等问题，擅自改变已批复的文件或合同确定的建设要求，抑或在项目运营过程中，未严格执行建设用地、用海的前置要求和标准，进而导致出现资源低效利用、闲置浪费、生态环境破坏等问题。

五是海岸带区域不同要素用途管制的制度体系尚未融合。在海岸带区域，由于机构改革前土地、海洋分属不同部门管理，原国土部门和海洋部门分别以零米线和海岸线作为陆海分界线，使土地与海洋管理范围出现重叠或空白，导致用地用海项目审批的各类问题、围填海项目海域证换发土地证的多种困难，以及围填海与土地管理在规划、利用分类、使用权年限等方面衔接不顺畅的问题。

实践证明，简单的加法思路难以真正实现全域全要素用途管制的目标。笔者认为，新时期背景下，国土空间用途管制制度应在已有的制度基础上继承、创新、完善和重构。

首先，在管控范围上覆盖全域、全要素、全类型，这是新时期国土空间用途管制的基本要求。生态、城镇、农业等不同类型空间尽管管制要求不同，但都是生态文明建设和经济高质量发展的载体，缺一不可。因此，新时期国土空间用途管制要摒弃过去只注重耕地用途管制的思路，树立“山水林田湖草海”生命共同体理念，对全部空间实行统一管制。全域全要素并不是简单的空间范围、空间要素或用地用海类型的全覆盖，而是要科学认识不同空间在自然过程和经济社会等多方面的联系。以陆海相互作用强烈的海岸带地区为例。一方面，要统筹考虑陆地和海洋之间的物质、能量、信息流动，重视陆海生态系统的整体性，重视海洋灾害对沿海地区生命财产的威胁；另一方面，也要考虑陆地开发建设对海洋环境的巨大压力，考虑陆地和海洋开发利用活动的空间关联。在此基础上，还要考虑陆地和海洋在法律法规、政策制度等方面的差异性，协调解决好各类要素用途管制在顶层设计方面的冲突和差异，从而加强和完善陆海统筹的海岸带空间用途管制。

其次，摒弃以发展为导向或以保护为导向的管制思路，坚持高质量发展与底线管控并重。有所为是发展，有所不为也是发展。我国经济经过40多年的高速增长，要实现经济持续健康增长，就必须摒弃过去粗放、无序、过度的国土空间开发利用方式，对国土空间开发利用实行严格管制。国土空间用途管制通过规定国土空间用途，明确开发利用条件，严格控制城镇建设占用优质耕地和自然生态空间，协调经济发展中生态保护与国土空间供给的关系，从而实现优化国土空间开发格局、提升开发质量、规范开发秩序的目标。因此，国土空间用途管制并非限制所有类型的开发，而是通过强制力限制不符合新发展理念的开发，引导国土空间开发向绿色、高效、节约、集约转变，以国土空间高质量供给支撑经济高质量发展。

再次，从顶层设计层面破除制约全域全要素用途管制的体制机制障碍。自然资源部组建5年来，我国在国土空间用途管制方面开展了大量的实践和探索，包括自然生态空间用途管制、长江经济带国土空间用途管制纠错试点、规划用地“多审合一、多证合一”等，并取得积极成效。但由于土地、林地、草地、海洋等各类国土空间要素的上位法律仍未修订，新时期的《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》尚未制定实施，这使得打破原有制度、重构全域全要素的用途管制制度体系面临根本性的挑战。因此，全域全要素的国土空间用途管制需要以系统思维对涉及国土空间和自然资源的各类法律法规、配套制度和管理体制进行修订或完善，以解决不同类型国土空间用途管制的冲突问题。

新时期国土空间用途管制具有空间范围全域性、空间要素全类型、管制手段差异化等显著特征。因此，笔者认为，国土空间用途管制不是将海洋、林地、草地、耕地、生态空间的管制制度简单相加求和，而是以系统思维对各类空间进行整体谋划，这既包括对用途管制制度的重构，也包括对个别要素或空间用途管制制度的完善。据此，笔者提出如下建议。

加强政策研究与试点，推动立法进程。笔者建议，一是应鼓励各级管理部门与业务支撑部门加强全域全要素用途管制相关政策研究，包括法律依据、配套制度、管制对象、管制规则与手段、审批流程与手续、监管等各个环节。同时，基于全域全要素国土空间用途管制的典型问题，选取具有代表性的地方试点进行先行先试，并定期总结和上报试点情况、主要做法和成效、存在的问题及建议，从而形成可复制、可推广的国土空间用途管制经验。

二是应完善国土空间用途管制法律体系。法律法规是国土空间用途管制制度实施的基本保障，因此有必要加快推动基于全域全要素用途管制的《国土空间规划法》《国土空间开发保护法》出台，明确国土空间用途管制的法律效力、管制要求、责任主体等，明确违反国土空间用途管制行为的法律责任和处罚办法，从而统领各类国土空间的用途管制，强化国土空间用途管制效果。在此基础上，还应强化国土空间执法监督，严肃处理违反相关法律法规的国土空间开发利用行为，营造“有法必依、执法必严”的法治格局，保证国土空间用途管制制度得以顺利施行。在具体管理过程中，还可以出台《国土空间用途管制规则》《优先支持产业名录》《产业空间控制指标》等政策制度作为支撑。

三是应同步开展其他相关法律法规的修订。如，海岸带陆域及近岸海域空间用途管制的完善离不开海岸带管理法的支持。因此，应加快推进海岸带管理立法，并注重法律的协调性，衔接《海域使用管理法》、《土地管理法》及其他涉及海岸带管理的法律法规，合理划分各部门权责，为海岸带空间地区各项用途管制措施的实施提供法律保障。

加强顶层设计，完善各环节配套制度。笔者认为，国土空间用途管制制度应瞄准国土空间开发保护总体目标，对现阶段国土空间管理各项政策制度进行继承和创新，即在现行制度基础上进行全面梳理、有效整合和系统设计，做好国土空间用途管制基础理论、法律法规、制度标准、技术方法等方面的顶层设计。同时，坚持“上层统筹全域，中层加强衔接，下层体现差异”的思路，确立一套制度体系统一管制所有国土空间。

笔者建议，首先，可探索编制《国土空间用途管制办法》，从全域全要素的视角明确空间准入、用途转用和开发利用监管三个主要环节的管制范围、内容、要求、程序等，实现对土地、草原、森林、海洋等各类国土空间用途管制的统一指导。

其次，可对照空间准入、转用许可和开发利用监管三个环节的基本要求，梳理现阶段土地、森林、草原、海洋等涉及用途管制的相关法律法规和技术规范等，对制度冲突、管理空白之处进行重新修订或补充；研究制定可量化、可考核的用途管制指标体系，增强制度实施的科学性和可操作性。

再次，可针对生态红线保护区、永久基本农田保护区、海岸带、流域等特殊区域制定专门的用途管制政策，加强空间准入正面清单、强度管控、陆海统筹、流域统筹、弹性调节、纠错机制、生态补偿等政策的研究与制定。

推动实现用途管制范围、要素和类型全覆盖。新时期国土空间用途管制制度应立足生态系统的完整性，统筹考虑各类要素的功能及保护需求，实现国土空间用途管制范围、要素和类型全覆盖。

一是加强与国土空间规划编制的衔接，统一国土空间用地用海分类标准，明确各类空间的边界和管制要求，并逐级落实到地块上，避免管理交叉和管理职责不明。二是统筹各类国土空间保护与合理利用，将耕地保有量、自然岸线保有率、森林覆盖率等管控指标交由自然资源部门统一管理，避免片面强调某一类空间管制而忽视其他空间保护，出现顾此失彼的问题。三是制定差别化的用途管制规则，根据海洋、森林、草原等不同类型国土空间自然属性、保护目标和开发利用特点，制定不同的空间准入和用途转用规定。四是构建陆海国土空间用途管制一体化格局，以海洋资源环境承载力确定海岸带区域的开发利用强度，制定海岸带区域准入规则。五是统筹流域用途管制，重视流域开发利用对环境的累积效应，综合流域上下游开发利用需求和流域生态环境保护与修复要求，确定各区域用途管制规则，实现流域内各地区用途管制“统一设计、统一标准、统一监管”。

构建监测体系，优化年度计划管理。笔者建议，构建全域全要素的监测体系，创新国土空间开发利用监管技术，实现对用途管制的动态化评估预警。

一是整合各类国土空间动态监管信息平台，完善覆盖全部国土空间的监测系统，对国土空间开展实时监测，及时掌握国土空间变化情况。二是建立常态化资源环境承载能力监测预警机制，对超过或接近承载能力的地区实行预警和限制性措施。其中，针对永久基本农田保护区、生态保护红线区、城镇开发边界等重点区域，应监测各类空间要素的总量、质量、变化情况，评估年度计划、空间准入、转用审批和许可制度的执行情况等，同时搭建多功能分析预警模块，建立监测结果反馈处理机制，以增强用途管制的权威性和严肃性。三是统一不同要素的监管规则和标准，建立不同部门和区域之间的协调联动机制，以此保障不同要素、部门、区域之间的及时有效互通。四是统筹考虑国家战略落实、地方发展需求，优化规划管控与年度计划管理，以较为成熟的土地利用年度计划管理为基础，将林地、草地、湿地等重要自然资源纳入计划统一管理，开展理论研究和试点实践，并探索弹性考核机制，实施差别化计划管理。

（作者均供职于自然资源部第一海洋研究所）

全文敬请阅读2024年《中国土地》第7期