【文章导读】《城区范围确定规程》应用中的关键技术问题

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问题提出

城市作为一种地域空间形态，是众多学科关注的热点，更是政府监督管控的重点。科学划定城区范围不仅是顺利开展国土空间规划实施评估的必要条件，更是规范和统一我国相关社会经济统计指标口径的基本前提。2021年6月自然资源部专门下发旨在规范城区地域空间划定工作的《城区范围确定规程》（TD/T1064-2021）（以下简称《规程》）。随后，我国正式启动了第一轮城区范围划定工作。本文写作目的在于系统梳理《规程》技术逻辑与操作要点，剖析《规程》应用中遇到的现实问题，为进一步提升城区范围划定工作质量提供有价值的建议。

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国内城市地域空间划定典型思路简评

国家统计局在2008年将城区内涵定义为“在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域”。2014年国务院直接使用了这个定义，按城区常住人口规模将城市分为五类七档。原建设部把建成区定义为“城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的地区”。相关管理部门虽界定了城市地域空间概念，但存在问题也十分明显：技术路线缺位导致概念可操作性不强，部门间各自为政提出的城市空间概念不利于更大范围内数据共享与交流。

较早时期周一星教授将实体地域定义为“集中各种城市设施，以非农用地和非农经济活动为主的城市型景观分布范围”，建议启用城市统计区（citied area）作为测度城市常住人口、城市化水平等重要社会经济指标的基础。相对于其他方法而言，此思路具有较强操作性，但遗憾的是未能在更大范围内付诸实践。

近年来随着科学技术不断发展，基于多源数据的城区划定尝试引人注目。该类方法往往面临两方面质疑，一是复杂问题简单化，二是与客观数据和定量方法紧密相随的主观性。

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《城区范围确定规程》的技术架构与技术要点

3.1 《规程》的技术架构

可以说，《规程》是一套关于“双流程”和“三阶段”的技术约定。“双流程”是指实体地域确定流程和城区范围确定流程。“三阶段”是指围绕初始范围、实体地域范围、城区范围的确定划分出的3个工作阶段。

3.2 《规程》各阶段技术要点

（1）城区初始范围确定阶段

令Pg_i (ch1, ch2, ch3…, )代表编号为 i 的图斑，ch1, ch2, ch3…是该图斑的特征属性。令U₀表示城区初始范围；根据《规程》，U₀为“三调”数据中具有201、201A属性的图斑集合，公式如下：

令S₀表示城区初始范围面积，f (·)是面积测算函数，则城区初始范围的面积可以表达为：

（2）城区实体地域范围确定阶段

首次迭代时以城区初始范围U₀为基准，在明确可参与迭代的图斑集合后，由边缘向外缓冲100m距离，得到一定宽度的类环形区域。令△U₁表示类环形区域内新增图斑的集合，有下式成立：

判断筛选符合条件图斑组成作为可纳入城区实体地域的新增图斑。经首次迭代得到的城区实体地域。令首次迭代后得到的城区实体地域面积为S₁，有下式成立：

第二次迭代时，以首次迭代得到的城区实体地域U₁为基准，按照上述流程进行。第三次迭代分析依此类推。《规程》要求迭代次数不超5次。

（3）城区范围确定阶段

令完成5次迭代后得到的城区实体地域以集合U₅=u₅{Pg_i (ch1，ch2，ch3…，)}表示，U₅包含图斑散布于《规程》定义的若干最小统计单元之内。以W=w{w_j ( ins1，ins2，ins3…，)}表示与U₅相交的最小统计单元构成的集合，式中ins1，ins2，ins3…是用来描述最小统计单元内部市政及公设完备度的特征变量。

令p_j 表示最小统计单元w_j 内实体地域占该最小统计单元面积的比例。按照《规程》，当P_j ≥50%时，直接将w_j 纳入城区范围；当P_j＜20%时，w_j 不被纳入城区范围；当20%≤P_j＜50%时，需借助特征变量ins1, ins2, ins3,…开展完备度判断，最终决定是否将该单元纳入城区范围。

令S_w 为城区范围面积，有S_w=f (W ‘)成立。式中W ‘是经过上述筛选环节之后，最终可以纳入城区范围的那些最小统计单元的集合。

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城区范围确定各阶段发现的主要问题

4.1 第一阶段发现的主要问题

（1）关于“20圏图层”数据的清洗

“20圈图层”数据可信度较高。确定“20圈图层”的技术路线有两条。其一，先进行城镇村界线的划定，在界线之内完成相关地类调查；其二，先在特定区域内完成地类调查，结合相关资料在此区域内确定城镇村的界线。

多角度、多侧面夯实数据基础。一般来说，“20圈图层”可能会存在“异常”图斑。比如，打开样本城市A的“20圈图层”，得到城区初始范围内的用地结构。从图1可以看出，初始范围内不仅有建设用地，还有2.75%的农用地。农用地中包含耕地、园地，以及少量永久基本农田。夯实数据基础应遵循两个原则。第一，多源数据协同验证原则。比如，提取A市第三轮土地利用总体规划包含中心城区“三界四区”信息的图层，将其叠加至城区初始范围图层（图2）。第二，“一图斑一议”原则。综合运用各类历史资料，逐个落实“异常”图斑信息。

▲ 图1 | 城区初始范围内的地类结构

▲ 图2 | 城区初始范围与中心城区控制边界空间关系

（2）将城镇（202）纳入城区初始范围

将202属性图斑纳入城区初始范围主要基于以下两方面的考虑。第一，《规程》指出，“本文件适用于全国设市城市中城区实体地域范围及其对应的城区范围的确定，非设市县城可参照使用”。不纳入202属性图斑，县城城区初始范围的确定将无所适从。第二，课题组前期调查表明，确实存在部分地级城市无201属性图斑的现象。

4.2 第二阶段发现的主要问题

（1）此“初始范围”非彼“初始范围”

按照《规程》的逻辑，通常情况下，此“初始范围”非彼“初始范围”。只有在表示土地类型为湿地、林地、草地、水域及水利设施用地的图斑集合，表示铁路、轨道交通用地、公路用地、城镇村道路用地、管道运输用地、沟渠等线状图斑集合，以及表示空洞的图斑集合都为空集时，此“初始范围”是“初始范围”成立。

（2）城区实体地域过度迭代的控制

从理论层面分析，通过控制迭代次数和缓冲半径，能够在一定程度上影响到实体地域的面积，可以在一定程度上预防过度迭代问题的出现。调查结果表明，通过控制和调整缓冲距离、迭代频次等参数以及连接规则，有助于遏制实体地域扩张，但并不能有效阻断过度迭代。

4.3 第三阶段发现的主要问题

（1）城区面积影响因素分析

经过迭加分析得到的城区范围并不必然地与城区实体地域范围接近。如果最小统计单元内实体地域图斑面积占比接近100%的情况多，则两者接近的可能性增大；如果最小统计单元内实体地域图斑面积占比小于20%的情况越多，则城区范围小于城区实体地域的可能性增大；如果最小统计单元内实体地域图斑面积占比介于20%～50%之间，且最小统计单元通过市政公服检验可能性大，则城区范围极可能大于城区实体地域。

（2）城区范围扩张程度实测

课题组测算了11个样本城市完成叠加分析后，城区范围相对于实体地域范围的扩张幅度：3个城市扩张幅度小于10%，7个城市的城区面积较实体地域扩张幅度超过40%，其中增幅最大的达到78.43%。如果不控制城区范围扩张程度，大比例的城区扩张将改变实体地域范围确定阶段取得的成果，甚至深刻改变《规程》技术逻辑。

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建议

基础数据扎实且现势性强、划定方法客观且便于操作、成果紧扣自然资源管理工作且易于实施是《规程》的三大特点。部分作业单位在数据清洗阶段的操作中存在纰漏，在迭代分析和叠加分析过程中表现出的过度扩张值得重视。针对发现问题，笔者建议从两个方面着手改进。一是增强对城区范围划定作业单位的业务培训力度。通过培养一批技术骨干提高作业单位业务能力，将《规程》关键技术落实到位。二是增加划定成果的验证环节，确保划定成果能用、好用。

本文撰稿：王瑞雪  韩润仙  陈颖

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原文介绍

<《城区范围确定规程》应用中的关键技术问题>一文已在知网首发。

【doi】10.11819/cpr20241607a

王瑞雪，山西财经大学公共管理学院教授，本文通信作者，wangrx@sxufe.edu.cn。

韩润仙，山西省国土空间调查规划中心研究员，308807100@qq.com。

陈　颖，山西财经大学公共管理学院硕士研究生，cycy9808@163.com。

【基金项目】山西省哲社项目“土地征收成片开发风险规避研究－以山西典型城市为例”(2022YY082)；山西省国土空间调查规划中心项目“山西省2020年度城市规划建设动态评估分析”(2022Y020)。

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原文始发于微信公众号（城市规划）：【文章导读】《城区范围确定规程》应用中的关键技术问题