自2022年起，湖北省启动编制发布并且逐步构建省-市-县贯通的流域规划体系。从2023年6月份开始，湖北省以小流域综合治理为切入口，来推动省级流域规划的落地实施。流域综合治理和统筹发展规划是以流域综合治理为主线，统筹发展和安全，统领全省各项工作的顶层设计。

立足不同尺度流域特征，结合一级政府、一级事权，形成了定位不同，侧重点各异的多尺度流域规划体系。

省级：综合目标、战略引领

省级层面重在统筹协调，主要是定任务、定目标、定指标。一是制定底线管控负面清单，划定水安全、水环境安全、粮食安全、生态安全4类安全底线，明确管控要求，确定流域治理的重点任务，划定3个一级流域，并且进一步细分为16个二级流域，明确单元管控要求，建立传导机制。二是明确高质量发展的主要目标、重点任务和指标体系，结合中国式现代化建设的目标，解决发展中的不平衡、不充分问题，提出高质量发展的目标和路径，形成发展指引正面清单，推动经济社会发展与城乡区域资源环境相协调。

图1 湖北省流域底线管控一张图

来源：湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要

市县：细化落实、有效传导

市县层面重在有效传导，结合实际，把安全底线管控负面清单、经济社会发展正面清单转化为本地区的目标任务、工作举措，重点项目，确保落实到位。

市县两级在落实细化省控安全底线的基础上，结合各地实际要求和情况，增加特性安全底线，细化流域管控单元，提出守住底线和提升韧性的具体措施。比如，宜昌的枝江市作为一个化工大市，增加了生产安全底线，来强化对于重要危化品生产储存运输的安全管控要求。

在发展指引方面也同样在落实省级流域规划的管控指引目标和任务基础上，各地根据实际情况来制定具有地方特色的四化同步发展路径。例如宜昌市着重于以产业绿色发展为路径，强化“四化同步”发展的核心驱动力。枝江县级市则是以区域协调来推动四化同步发展，坚持工业为核心驱动力，城市反哺农村，信息化渗透融合效率提升， “四化”在互补中同步。

图2 枝江市“四化同步”路径

 来源：枝江市流域综合治理和统筹发展规划

小流域规划：源头治理，注重实施

小流域尺度则坚持系统治理和源头治理，强化落地实施。小流域是流域治理的末梢，是流域综合治理的源头和基础性单元，是完整的自然生态单元、系统的生活生产单元。

小流域综合治理是影响流域治理整体效果和长远发展的关键环节。旨在以自然生态为核心的低成本治理方法、以人为核心的共同缔造方法开展规划、建设、治理，不断引导生产生活方式绿色化转变，最终实现人与自然和谐共生。小流域综合治理坚持多主体协同的治理路径，统筹整合规划、项目、资金，规划形成小流域治理任务清单，明确治理目标、治理内容、任务分工和资金筹措等。规划坚持共同缔造的方法，构建共建共治共享治理体系，发动群众投工投劳，建立长效管护机制，让群众真正成为治理的主体。

对于湖北省小流域综合治理工作，中规院作为省级小流域综合治理工作的技术支撑单位，参与了全部5个省级试点的规划编制工作。总的来看，小流域尺度应在编制和实施层面有以下两个特点。

小流域综合治理以“水”为核心，以“人”为中心，开展“山水林田湖草路村”的系统治理，实现生态环境质量提高、生产生活方式转变、三产融合发展、基层治理体系完善等多目标的平衡，充分考虑高标准保护、高质量发展、高品质生活和高水平治理的有机统一。

治水和治污是小流域综合治理的基础性任务，是体现源头治理的主要抓手。以荆门市牌楼西河小流域为例，重点针对其水动力缺失、生态流量严重不足的问题，探索重构水动力格局和水资源配置体系的治理路径。通过加强农业节水、优化生态补水机制、构建河塘互补蓄水空间、提高林地保水能力、优化水工建筑等一系列举措，保障河流的防洪排涝、农业灌溉、生态流量等基本功能，开展河道自然生态修复，稳固住小流域的主动脉。

图3 牌楼西河水系统重构示意图

来源：牌楼西河小流域综合治理和统筹发展规划

针对小流域污染点多面广的特点，探索“源头减、过程控、末端治”的污染防治路径。通过面源减量、点源控排、过程阻控、生态净化和末端消纳在内的全过程、系统性治理策略，最终达到农田退水“零直排”，养殖尾水“可达标”，生活污水“无害化”的三水共治的污染防治目标。

图4 小流域全过程污染防治路径示意图

来源：作者自绘

同时结合小流域地区相对分散的聚落形态特征，构建“分散式、低成本、生态化”绿色基础设施体系。该体系覆盖生态环境、安全底线、绿色发展三大部分。同时在基础设施构建的原则上坚持自然恢复为主，工程修复为辅；生物处理技术为主，物理化学技术为辅；分散就近处理为主，集中收集处置为辅。同时，推广绿色种养循环，加强废弃物资源化利用，这样使得整个小流域治理工作的成本可控。

图5 小流域“ESG”绿色基础设施体系

3.1.2 以“人”为中心，转变生产生活方式

促进农民多渠道增收是转变生产生活方式的核心要义。围绕老百姓的诉求——身份有转变，收入有增加，人居有改善，权益有保障。小流域治理以推进土地流转和新型经营主体引育为主要抓手，推动行程更加规模化、机械化和自由化的农业生产组织格局，实现联农带农，稳定增收。一方面构建“农户-村集体-国有平台-经营主体”流转链条，把村集体和国有控股的交易平台嵌入到村民和经营主体之间的流转链条里，使整个流转过程中让政府来背书，让企业来共担风险，引导提效，流转价格和流转意愿都得到了显著的提升。另一方面打造多种形式共富平台，发挥各个领域龙头企业的引领作用，持续投入研发和创新，增强应对农业生产风险的安全保障能力。

图6 羊楼洞港小流域土地流转组织模式示意图

来源：羊楼洞港小流域综合治理和统筹发展规划

通过人居环境整治，实现绿色生活方式转变。聚焦“规范建房”和“美丽庭院”，改善乡村风貌。在规范建房方面，以羊楼洞港小流域为例，搭建“爱上你的小屋”运营平台，制定农村宅基地审批建设管理办法，引入市场主体，为农民建房提供设计、集采、建设、运营、管理等全流程标准服务。农民建房不仅成本下降，而且使农房资源得到更高效的利用。通过小花园、小菜园、小果园的三园建设来打造美丽庭院，推动乡村风貌的改善。大力推进“厕所革命”和“农村生活污水处理”，把改厕+污水收集+资源化利用+小三园建设进行一体化规划设计，“就近纳管、集中处理、改厕还田”三策并举，实现生活污水处理全覆盖。

图7 羊楼洞港人居环境改善对比图

来源：羊楼洞港小流域综合治理和统筹发展规划

3.1.3 优化“三生”空间，促进一二三产融合发展

三生空间治理是促进三产融合、乡村产业振兴的基础性工作。

以提高农业规模经营和现代化水平为目标来开展农业空间治理。落实耕地保护要求，划定永久基本农田保护红线，开展高标准农田建设，强化粮食安全保障。引导种植结构优化，并在空间上做出指引性的安排。发挥合作社的作用，推广特色农产品的种植，推广“水稻+”绿色高效模式，引导轮作换茬，提升农业空间的效益。

在生态空间的治理上，探索“保护-修复-挖掘-转化”的生态空间整治路径。落实生态保护红线，强化生态空间的管控。对于小流域存在的比较常见的石漠化、矿山裸露等问题进行生态修复。拓展生态空间的价值内涵，将具有生态功能的农业空间、环境友好的城镇开发区域，纳入生态价值资源。谋划各种形式的生态产业化发展路径，探索构建创新生态资源增值的利益联结机制。

以宅基地和集体经营性建设用地为核心开展建设用地的整治。加强集约利用和要素保障。小流域重点通过生态移民的搬迁、摸排和腾退闲置废弃的宅基地，以及在充分征求农民意愿的基础上，引导村庄和人口的合理适度集聚。划定集体经营性建设用地空间，并明确用地管控要求，预留乡村产业发展弹性空间，探索“点状供地”新模式，为乡村产业发展提供要素保障，促进农产品加工、农文旅融合、现代都市农业等发展。

3.2.1 多部门共治，推进“规划、项目、资金”三统筹

统筹规划编制，实现小流域尺度的“多规合一”。在小流域治理的地方政府层面，组建“横向到边”的小流域治理工作专班，落实“纵向到底”的规划正负面清单传导，统筹“1+N”的综合治理实施方案。全面衔接既有规划，以小流域规划为统领，由不同的部门来组织专项规划的编制工作。

统筹资金使用，提高项目建设的经济合理性和投入有效性。小流域综合治理没有专项的财政资金进行扶持，而涉及小流域治理的项目分散在环境、水利、农业农村、自然资源等不同部门。按照财政预算，资金跟着项目走，所以项目建设必然会面临管理多头部门分割的问题。从省级政府层面开始，形成了小流域综合治理的财政专项资金统筹机制，统筹了16项中央财政涉农资金、7项其他专项资金、多项省财政专项资金。

统筹项目实施，达到治理行动的一致性。确定项目的实施规模、建设主体、实施周期，并明确资金来源，统筹财政资金、金融债券、社会资本的安排。通过项目清单和实施方案的制定，压茬推进项目落地。

图8 小流域综合治理资金统筹图

3.2.2 实施共同缔造，发动群众成为治理主体

以共同缔造的方法来推动规划的编制和实施，使得群众真正成为治理的主体。一是事前“共谋”。党建引领，成立村民自治组织，广泛开展议事活动，治理方案征求群众意见，重大决策充分尊重群众意愿，深入基层来了解群众的意愿和心声。小流域规划前期摸底是全覆盖的，能走访到整个小流域范围里的村民，而且地方政府也实现了户户走到的目标。二是事中“共建”。发动群众投工投劳，参与到房前屋后整治、河道清淤和维护等治理工作中。三是事后“共管”，坚持“农民主体”原则，建立健全小流域的长效管控机制，创新管护模式，健全完善村规民约，设置公益性岗位。

图9 共同缔造现场图

总结

湖北省流域规划体系是落实生态文明理念，贯彻中央多规合一的要求，是基于湖北实际的创新性探索。基于流域规划的工作经历，总结出规划的几个趋势。一是规划的绿色底色更浓郁。高水平保护是高质量发展的重要支撑，需要合理处理人水关系、人地关系、人与自然生态系统之间的关系。二是规划更加体现空间治理和社会治理相结合。特别是在小流域尺度，物质空间与农民权利绑定，“确权”是空间治理的基础；完善不同治理主体、治理客体的利益联结机制，是规划实施的重要保障。