11月22日下午，编辑部以“空间规划督查的国际比较”为主题，邀请了中国人民大学于洋副教授作为主讲，中国人民大学的郐艳丽教授和南京大学的罗震东教授作为对话嘉宾，开展了第35期“U派下午茶”。
于洋老师主要介绍了荷兰的空间规划督察体系，同时也以荷兰与英国、爱尔兰和澳大利亚进行比较，总结各国制度的特点和可供我们借鉴之处。
于老师认为荷兰的制度与我国有较大的相似性，其空间规划的编制体系和督察制度对我国而言有较强的借鉴意义。荷兰空间规划督察的行政特色较明显，不仅包括对土地利用与开发相关活动的督察，还包括住房保障、环境保护，甚至经济发展等方面，是一种一站式的综合督查。荷兰督察制度中的以下几点特别值得借鉴。
（1）中央对地方放权的同时，保留特殊情况下直接干预地方的权力。在空间规划随着社会经济背景不断调整的过程中，荷兰的中央政府不断对地方放权，但始终保留了“介入性土地利用规划”，在一些重大基础设施建设或跨区域设施建设需要时，上级政府可以直接干预地方的土地利用规划。
（2）不仅有事后惩戒，也有事前预警。荷兰的空间规划督察有风险防控机制。根据风险评估，督察员有权对尚未发生但即将发生的违法行为提出预防性的命令。
（3）督察工作具有相对独立的权利。规划督察局的负责人直接向主管的部长，即内阁成员进行汇报，具有相对独立的监督权和政策建议权。
于老师特别指出，荷兰国土面积为4.1万平方公里，大致相当于2.5个北京市，所以我们在借鉴其经验时，一定要注意尺度的差异。我国陆域面积960万平方公里，管理难度比起荷兰可能不是面积的倍数240倍这么简单，但如果取得成功，产生的正面效益也不止240倍。
在详细分析了荷兰的规划督察制度之后，于洋老师简要介绍了英国、爱尔兰和澳大利亚三国的空间规划督察制度。
英国的规划督察制度与荷兰有较大不同，具有比较突出的“准司法化”特点。这是因为英国的规划本身比较原则化，在执行中需要具体问题具体分析，因此督察工作也具有相对“被动”、“不诉不理”的特点。但英国的督察员权力相对较大，在一定程度上相当于法官，其裁决几乎等同于最终决议。与荷兰类似，英国的督察制度对第三方的权利救济也是间接性的，而且中央政府对地方规划也保有“介入”的权利，即，必要时具有督察权的国务大臣可以收回对地方的规划权。
爱尔兰的督察制度脱胎于英国1947年《城乡规划法》，与英国非常相似，最大的区别是（几乎）完全开放第三方诉权。这会带来很大的工作量，因此在实践中诉讼范围不断被更精细地限定。在当前爱尔兰空间规划督察的相关诉讼中，以个人和业主组团为主体发起的诉讼比例高达85%。
澳大利亚空间规划督察制度的特点在于其完全司法化。假想一个坐标轴，左为行政化，右为司法化，那么荷兰在很左边，英国和爱尔兰在比较中间的位置，澳大利亚则在很右侧。澳大利亚各州均设有环境法庭，其中新南威尔士州的环境法庭设立于1980年，号称全世界第一个综合处理城乡规划申诉和环境纠纷的专业法庭。在环境法庭的工作人员中，除了法官等法律相关的人员，还有相当一部分技术委员，具备城乡规划、环境保护等方面的专业知识，为法官做出判决提供技术支持。
于老师最后总结道，四个国家不同的督察制度为我国纠正违法建设行为提供了一些参考。城市开发中产生的许多问题，现在还没有答案，需要在实践中不断思考。思考中不变的是：一方面，规划权力的严肃性和刚性如何保证；另一方面，需要关注在面对强大的公权力、规划权力的时候，社会公民如何有效主张自己的合法权益。
在随后的对话中，郐艳丽老师将自己的思考总结为以下几点：（1）我国城乡规划督察制度运行了很多年，最开始也是向英国学习的，在2018年机构改革之后，督察制度应该如何更好地与国土空间规划制度衔接，一方面需要自己向内回顾总结，一方面要向国际借鉴，这两方面可以并行；（2）于老师研究的以上几个国家的督察目标更加综合，相对而言，我国规划督察的目标则更侧重底线管控，但督察的依据目前来看还不够充分，未能实现全覆盖；（3）我国的规划督察面对的通常是既成事实，作出“拆”的处理会造成社会资本的浪费。如果我们的督察工作能把事前事中事后作为一个全过程来进行，应该能避免这种浪费。总之，我们需要在法律上进行调整，关注公民的权益，同时注意对其他国家的督察制度的学习需要与我国的本土情况相结合。
罗震东老师总结说：（1）通过研究以上几个国家的督察制度可以发现，它们都具有比较健全的法律法规体制，市民社会也比较成熟，这些都是规划督察制度能够比较完善而且顺利运行的基础。我国的行政系统、法律体系以及社会监督之间需要更好的配合，需要建构一个现代化的治理体系，以避免“一放就乱，一收就死”；（2）即便像荷兰这样的发达国家，它的规划督察目标依然以发展为核心，我们现在正面临经济社会各方面的巨大挑战，核心任务依然是发展，因此督察的目的不能是限制发展；（3）我们在借鉴其他国家经验时一定要考虑国土尺度上的差异，要考虑行政成本，不能犯常识性的错误。
接下来，几位老师还讨论了规划体系转型、学科交叉、期刊定位等话题，并对我刊编委张勤老师的提问进行了回答与交流。老师们都期待整个学界能以更开放的态度来探讨各种具有交叉特点的话题，这样才能促进学科的进步，更重要的是，促进整个社会的进步。
健康的城市食品环境——从描述到规范『U派下午茶No.34』
荷兰中东欧流动人口的住房对策与治理经验『U派下午茶No.33』
排版 | 顾春雪
原文始发于微信公众号（国际城市规划）：讲座实录 | 空间规划督察制度的国际比较『U派下午茶No.35』
规划问道
