城市眼｜自然资源资产化管理： 国内城市经验及广州思考

近年来，我国通过顶层制度设计、试点探索和法治保障，系统推进自然资源资产化管理，以上海、浙江千岛湖、江西九江等为代表的先行试点城市（地区），已形成多个具有示范意义的实践经验。这些实践在制度创新、技术赋能、生态转化与区域协同方面提供了多元化解决方案。本文选取具有重要示范意义的城市与地区进行经验分析，为广州探索自然资源资产化管理提供借鉴与参考。

建立“国土空间保护修复-开发利用-资产管理”全生命周期体系，叠加地块规划、储备、供应等数据，形成产业用地数据流并向全市开放。

推行“标准地+承诺制”，工业用地提容项目审批时限压缩至20个工作日。

将二维不动产权证升级为三维空间产权证，明确立体空间权属边界。例如，徐汇区通过生成式AI三维重建技术，实现全区60万个分层分户单元的精细化映射，最小管理单元精确至“一间房”。

浦东试点地下空间物联感知设备，实时监测积水、消防等隐患。例如，北蔡镇通过远程启停排水泵，实现紧急排水响应时间缩短至5分钟。

徐汇滨江构建“三网合一”管理系统（网格化+智慧水岸+综合养护），通过二维码扫码上报设施损坏，修复效率提升60%。

开发“大监督”模块，利用卫星遥感、无人机巡查等技术，对违法用地、违规开发等行为实时预警。

徐汇区“三维智眸”系统通过AI分析人流密度、交通流量，动态优化大型活动安保方案，如上海体育场演唱会实现人流预判准确率达92%。

构建城市运行“一网统管”平台，集成12PB数据、19亿条信息，通过330种AI算法实现风险预测。例如，外滩枫径市集结合人流热力图调整垃圾桶布局，垃圾满溢预警响应时间缩短至10分钟。

黄浦区小东门街道通过模拟消费动线优化垃圾桶布局，结合环卫数据提升清理效率35%。

徐汇区“消安迅瞳”系统集成2.5万栋建筑消防数据，火警响应时间缩短至1分钟内。

开发“西岸城运”App，市民扫码即可上报公共设施问题，形成“发现-派单-处置-反馈”闭环。2024年累计解决滨江设施问题1.2万件，满意度达98%。

长宁区中山公园通过AR导览系统，实现古树名木保护与游客互动，年访问量超50万人次。

技术赋能治理：三维地籍与数字孪生技术使空间管理精度提升至毫米级，为超大城市治理提供新范式。  

制度保障创新：通过“全生命周期管理”等制度设计，破解传统部门分割难题。  

公众共治模式：二维码扫码、AI互动等工具激发市民参与，形成共建共治共享格局。

建立覆盖水域、森林、土地等9类生态资源的数据库，整合520项重点资产，形成“一湖一库一图”数字管理平台。

通过“两山银行”试点，收储碎片化资源（如闲置农房、公益林），打包为“生态修复+文旅开发”组合包。

推动“飞地经济”模式，将淳安生态资源与杭州主城区资本结合，如千岛湖智谷大厦通过生态公益林收益权质押获贷，实现“本域保护、异地发展”。

聚集丰富的渔业资源、水资源以及景观资源，以有机鱼、水产业、全域旅游为核心，构建“一产接二连三”产业链。2021年有机鱼直接产值超10亿元，带动农业增加值居全省26县前列。

推出“水域经营权+土地使用权”组合包，如界首体育中心赛后改造项目，将赛道、场馆与周边民宿、商业综合体打包出让，吸引社会资本13亿元，实现赛事经济与休闲旅游联动。

探索“碳汇质押融资”，以未来30年森林碳汇收益权抵押获贷20亿元，用于生态廊道建设。

建立GEP核算体系，将生态产品价值纳入政绩考核，2021年淳安GEP达255亿元，同比增长8.3%。

实施“纵向+横向”补偿，纵向获省级生态补偿资金3.2亿元，横向与西湖区等签订补偿协议，年补偿额超5000万元。

建立“生态司法+碳汇补偿”模式，破坏生态案件被告需购买碳汇抵偿，累计修复林地2800亩。

组建千岛湖智库联盟，引入高校、科研机构43家，开发“生态旅游大脑”系统，优化业态布局。

设立20亿元生态产业基金，吸引滨江、万向等集团投资，落地农夫山泉坪山工厂等亿元项目12个。

生态资产资本化路径：通过“资源收储-资产整合-资本运作”三步走，实现生态产品溢价率超150%，为山区县提供可复制模式。  

数字化治理工具：其“生态资源资产数据大脑”已覆盖全县98%生态资源，获评全国数字政府创新案例。  

赛事经济激活全域：“赛事+旅游”模式使淳安旅游收入从2012年的50亿元增至2021年的154亿元，增长208%。

编制《九江市全民所有自然资源资产所有者职责清单》，明确市级政府代理履行的自然资源类型、履职主体及权利边界，覆盖土地、矿产、森林、水等9类资源，解决“谁来管、管什么”的问题。

动态调整清单内容，例如将武宁县罗坪镇长水村集体停车场纳入市级清单，实现全民所有与集体所有资源的统筹管理。

制定《自然资源资产交易管理办法》和《网上交易规则》，规范交易流程，建立覆盖“确权登记-评估定价-交易出让-收益分配-监管修复”的全周期制度体系。

搭建覆盖全市的自然资源资产统一交易平台系统，实现“全品类、一站式”网上交易，累计成交15单、总金额84.5亿元。市县收益按1:9比例分配收益，市级统筹10%用于生态修复，县级主导90%用于经济发展，形成“资金反哺生态”闭环。

将分散的湖泊、水域经营权、光伏发电权等自然资源资产跨要素打包整合为“资产包”，例如，将八里湖等六宗湖泊经营权、水域使用权等打包为“资产包”整体出让，收益从分散配置的3亿元提升至28.73亿元，增长近10倍。

成立“自然资源资产保护和价值转换中心”，通过征收、赎买等方式腾退原经营主体，集中资源权属，形成“净资产”出让条件。分离所有权与使用权，创新赋予用益物权（如光伏发电权），并颁发全国首本全民所有自然资源资产用益物权不动产权证书。

推广“生态修复+产业导入”组合，如瑞昌市将废弃矿山修复与光伏发电结合，修复后土地租金提升3倍，年发电收益超5000万元。

探索“标准地+组合包”供应，将工业用地与碳排放权、排污权打包出让，企业拿地后可直接投产，审批时限压缩至15天。

开发“生态资产贷”，如武宁县长水村漂流项目以经营权质押获贷367万元，带动村集体年增收80万元。

发行绿色债券，2024年九江通过组合供应项目融资120亿元，利率低于市场基准20个基点。

系统化制度设计：通过清单管理、标准交易、收益分配等制度创新，破解了资源碎片化、权责不清等难题，其“1+1+7”制度成果（1个试点方案、1套技术标准、7项配套政策）被自然资源部纳入《生态产品价值实现典型案例》。  

生态经济双赢：通过“资源-资产-资本”转化链条，九江实现生态保护修复资金自给率从30%提升至75%，森林覆盖率稳定在56.8%。

市场化导向：以生态资产溢价吸引社会资本，2024年组合供应项目社会资本参与率达82%，远超传统出让模式。  

以上城市/地区在自然资源资产化管理方面的经验表明，自然资源资产化管理需以技术赋能为支撑、制度创新为牵引、市场化运作为核心，方能实现资源高效利用与城市高质量发展的双赢。

2020年，广州市在全省率先出台《广州市推进自然资源资产产权制度改革工作方案》，作为广东省首个市级综合改革文件，明确9大任务51项子任务，涵盖调查监测、确权登记、资本化路径等核心领域，为全国自然资源资产产权制度改革提供“广州样本”。迄今5年间，广州通过制度创新、市场化运作和生态化转化，形成了自然资源资产化的“广州模式”，尤其在土地储备联动、全域整治方面成效显著。

结合以上城市/地区案例经验，广州需立足超大城市特点，进一步完善“规划引领-科技赋能-市场驱动-制度创新”的自然资源管理体系，为粤港澳大湾区高质量发展提供示范。

在现有“三区三线”基础上，进一步细化生态廊道网络，重点保护白云山-珠江口生物多样性廊道、珠江前航道滨水生态带等关键廊道，明确生物迁徙路径和栖息地保护范围。借鉴海珠湿地“湿地+城市”协同保护模式，将湿地修复与城市更新结合，提升生态韧性。

探索跨市/区生态补偿机制，解决跨界污染和资源争夺问题。联合粤港澳大湾区城市建立“广深港澳”自然资源协同管理机制，统一生态保护标准（如红树林修复技术规范），借鉴港珠澳大桥生态保护经验，建立跨市/区生态监测数据共享平台，实现水质、生物多样性等指标的实时联动监测。

部署卫星遥感、无人机巡查、地面传感器三级监测体系，构建覆盖全域的“空天地一体化监测网络”，重点监测森林火险、地质塌陷、海岸线侵蚀等指标，实现生态风险实时预警。引入AI图像识别技术，自动识别违法用地、非法采砂等行为，提升执法效率（参考“广州鹰眼”无人机系统经验）。

建立广州地下空间确权登记制度，推动地下空间资产化，试点地铁上盖商业综合体、地下物流通道等业态，释放空间价值。

建设“广州绿碳”公众端APP，集成生态地图、违法举报、碳积分兑换等功能，鼓励市民参与生态保护。

在生态保护区内推行“负面清单+动态调整”机制，允许符合生态保护目标的科研、监测等低强度活动；对农业保护区引入“智慧农田”管理，通过物联网监测耕地质量变化。

推进生态产品量化、评估方法和框架建立，切实摸清各类生态产品数量、质量等底数。可以减排量的识别和核证为切入点，计算可交易的生态产品价值规模，将林业碳汇、清洁能源等项目产生的减排量在碳市场中进行出售。

建立“生态修复-资产确权-收益分配”全流程监管机制，探索“生态资产包”。整合流溪河、白云山等生态资源权益，发行绿色债券或生态股权，探索碳排放权、林业碳汇等金融衍生品，吸引社会资本参与保护性开发。

建立“分级分类”确权登记模式，对生态保护红线、永久基本农田等实施“刚性登记”，对集体经营性建设用地、宅基地等推行“动态确权”，允许在规划调整时同步更新权属信息。

开发“多评合一”在线审批平台，在重大项目立项阶段，由自然资源、生态环境、林业、水务等部门联合开展合规性审查，实现多部门数据共享与并联审批，一次性出具用地、环评、林评等意见。

综上，广州市需进一步通过区域协同创新、数字化监管升级、市场化制度突破，构建具有超大城市特色的自然资源资产管理制度体系。建议选取2至3个区域开展综合改革试点，形成可复制的“广州经验”，为全国自然资源现代化治理提供示范。