【学术动态】新的土地储备制度与中国不断变化的企业主义城市治理 | 2025年第1期

新的土地储备制度与中国不断变化的企业主义城市治理

来源：Yi Feng; Fulong Wu; Fangzhu Zhang. New land reserve institution and changing entrepreneurial urban governance in China[J]. Cities, 2024, Vol.152: 105242.

1. 简介

在中国城市企业主义治理实践中，土地被地方政府视为实现目标的关键资源。通过实施土地开发策略，以最大限度地提高土地收入，促进地方发展，是一段时期以来中国企业主义城市治理的最主要表现形式。不过，最近土地储备制度的变革，使土地配给与土地出售的管理与以往有所不同。特别是从财务角度来看，中央政府希望通过新的土地储备制度，以应对与土地相关的金融风险。该篇论文旨在说明土地储备项目管理的持续变化，并研究其对中国城市与地方企业主义（也称创业主义）治理的影响。

以往，地方政府利用土地抵押为城市基础设施建设融资，以促进当地经济发展。然而，根据新的土地储备制度，地方政府不能将土地作为抵押品，为土地储备项目寻求资金。为此，地方政府对土地开发计划和项目必须更加谨慎。尽管以土地收益最大化为特征的企业主义治理依然在一些地方延续，但新的土地储备制度和土地财政的结构性限制，重构了地方政府的目标体系。例如，上海市政府调整了土地开发的目标，强调通过土地开发带来长期投资收益，而非追求一次性收入（土地出让）。该研究以上海为例，说明了城市企业主义治理是如何随着中国不断变化的政策和激励措施而演变的。

2. 城市企业主义与土地治理

城市企业主义治理的转型可以通过情境、激励和策略三个重要参数的动态互动来分析。首先，历史情境的变化导致多样化的激励和策略，例如自上而下的国家干预、自下而上的社会变革等，而城市治理必须适应这些变化。其次，除了外部危机，企业主义治理的内在局限性也可能导致危机，进而促成治理变革。再者，企业主义策略也反过来影响着治理动机。

城市企业主义已被广泛用于解释中国的城市治理和城市发展，而中国的企业主义治理有其特定的制度根源。尤其是，企业主义实践主要通过土地激励来表达，并通过土地策略来实施。在全球化、经济改革、财政分权和土地垄断的背景下，中国的地方政府表现得像企业家一样。由于分税制和干部晋升制度的内在要求，地方政府必须寻找预算外收入并拓展土地市场，从事实上的土地垄断中获利。扩大土地销售配额和借用土地进行投资是两种主要策略，然而这也导致供应过剩、房价上涨和地方债务激增等问题，引发了新一轮治理管控。从国家投资的4万亿元基础设施建设计划，到地方政府债券的引入和集中管理，事实上，中国城市企业主义治理的转型从未中断。

3. 研究框架与方法

尽管已有的研究已经注意到城市企业主义治理的转变，但鲜有研究将治理演变置于发展的历史情境中，系统阐述其演变逻辑。该研究通过考察中国土地储备制度的重构，揭示其对城市企业主义策略的深刻影响，并讨论对企业家型治理潜在的重塑作用。

该研究运用“情境–激励–策略”的框架，分析了新的土地储备制度在历史情境变化中，如何改变了城市治理策略与企业主义激励。实证研究以上海为例，利用了档案分析、统计分析和半结构化访谈的数据，分析了上海对新土地储备制度的应对。上海是首批建立土地储备机构的城市之一，虽然与其他城市相比，没有过度依赖土地财政，但土地出让收入占当地财政收入的比例依然可观。

研究基于对土地开发统计数据的全面分析以及对土地储备项目关键知情人士的访谈，揭示新的土地储备制度下城市企业主义治理的演变。通过上海市统计局收集的上海城市发展和土地交易数据，以及已披露的土地储备债券融资报告，设法获取了上海土地储备项目数据集，包括上海15个区86个土地储备项目的投资成本、预期土地出让收入和债券信息。基于数据集，分析了土地储备项目的利润水平，进而探究新土地储备制度下的地方土地策略。

4. 土地储备管理体制的演变

土地储备制度是地方政府获取土地收入的核心，对于地方政府准备土地出售、获得土地价值增值至关重要，体现了城市企业主义精神。而自2016年以来，中国土地储备制度的管理发生了重大变化，土地储备项目的财务机制被重新设计，旨在限制地方政府追求土地出让收入最大化的制度激励。

2008年以来，地方政府普遍依靠土地储备中心和开发公司从金融市场借款开发待售土地，再通过土地出售来偿还债务，而这推高了土地价格，并且土地收入在很大程度上不足以弥补资金缺口。鉴于这种情况，2016年，中央四部委发文规范土地储备制度和资金管理，土地储备贷款被终止，且开发公司被排除在土地储备项目之外。在此基础上，颁布了新的土地储备制度，以加强土地储备中心的行政作用，并集中土地储备项目的财务管理。

转型后，土地储备中心已成为专门的事业单位，只负责土地储备项目，而不负责土地开发投资。根据新的土地储备制度，县级以上地方政府应建立隶属于自然资源部门的土地储备中心，其基本原理是将地方政府和平台公司分开，禁止政府通过土地开发公司借款，从而控制地方政府隐性债务。

5. 上海的实证研究：企业家型治理激励的重塑

在上海，土地策略已发生显著转变。作为对新制度的回应，地方政府重新定位了土地储备中心和开发公司，使其与新政策保持一致。同时，将项目管理纳入预算过程，并利用土地储备债券和再融资债券寻求资金。

上海市土地储备中心曾经是上海地产集团的一部分。在2016年以前，上海地产集团负责管理和实施市级土地储备项目。当时，它可以基于金融市场对储备土地收入的预测，很快获得土地抵押贷款或其他金融产品。然而，新的土地储备制度，使得像上海地产集团这样的开发公司利用储备土地筹集预算外资金变得不可能。

由于禁止预算外资金，地方政府在土地开发项目上更加谨慎，并对土地开发计划承担财务责任。上海市、区两级土地储备中心每年都需要编制与资金计划相关的年度土地储备计划，以表明该计划在明年是可行的，项目计划和资金计划都要得到上海市规划和自然资源局以及上海市财政局的批准。最后，这些计划还需上报自然资源部和财政部，经这两个部委批准后才可将分配的资金用于土地储备项目。2016年以来，各个城市只能依靠政府管控的资金来源进行土地储备。

在新的土地储备制度下，发行土地储备债券成为获取土地储备项目额外资金的唯一金融渠道。然而，债券配额也是由自上而下的审批制度管理的，并纳入预算体系，成为受管控的资金来源。此外，上海市政府还利用再融资债券来展期债务，至今所有土地储备债券在到期时，都会至少进行一次再融资，这是由于土地市场的不确定性，使得政府没有收到预期的土地储备收入。因此，再融资债券可以延长土地储备债券的到期时间，并保障土地储备项目的资金来源。

基于上海的实践，新的土地储备制度已经重塑了以土地为中心的地方企业主义策略。首先，开发公司的土地抵押被终止，预算外资金来源被切断；其次，土地储备项目的集中财务管理限制了地方土地储备计划，地方政府必须切实考虑土地开发收益，并在预算体系内竞争资金，而不是通过预算外渠道。

6. 结论

该研究通过在不断变化的历史情境下对城市企业主义治理的分析，剖析了新土地储备制度与城市治理的变化特征。通过强调治理的三个组成部分——情境、激励和策略，本文提出了一个分析城市治理转型的框架。

首先，将新的土地储备制度定位在其特定的历史情境中。新的土地储备制度旨在面对2008年以后信贷扩张带来的地方政府金融风险，土地储备制度的重构反映了国家应对危机的主动性。其次，制度重构与地方政府企业主义治理的结构性限制相结合，表现为土地盈利能力下降。在这种情况下，地方政府作出了适应性调整，表现为维护开发公司的土地开发功能，并探索土地储备债券的资金来源。由于上述转变，企业家型治理激励目前已经改变。以往主要的治理动机——土地收益的最大化，正在被如何运用土地推动城市的可持续发展所取代。

（供稿：同济大学城市规划系硕士研究生 唐东昌）

原文始发于微信公众号（城市规划学刊upforum）：【学术动态】新的土地储备制度与中国不断变化的企业主义城市治理 | 2025年第1期