规划问道在经济全球化和区域经济一体化的背景下，大都市区是增强区域竞争力的重要载体。目前，有关大都市区跨界治理的研究多聚焦于“省—省”“市—市”等相同尺度间的跨界治理，对非对称尺度下的研究相对较少。大都市区本就包含大量多层级的行政主体，跨界治理需要协调各层级主体的利益关系，低层级政府与跨界高层政府由于尺度上的不对称，沟通协商的过程存在一定的制度障碍，从而呈现出独有特征。为了促进大都市区各层级主体间实现高效的跨界治理，本文对非对称尺度的跨界治理展开研究。
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大都市区非对称尺度跨界治理的缘起与障碍
1.1 行政考核制度
激励低层级政府推动跨界治理
地理学中的尺度既有绝对空间的涵义，又表示特定的社会关系。尺度具有一定的等级，不同层级的政府属于不同的尺度等级。在行政目标责任制、晋升锦标赛和政绩考核机制的作用下，我国各层级的地方政府均有经营城市的强烈动机。在大都市区跨界治理过程中，即表现出各层级政府均积极推动跨界治理，特别是发展受惠于跨界合作的低层级行政主体，也主动谋求与跨界高层级行政主体的合作，从而形成了大都市区非对称尺度的跨界治理。
1.2 尺度的等级差异
制约非对称尺度的跨界治理
大都市区内相同等级的跨界行政主体之间常通过建立直接的沟通机制开展跨界合作。但在非对称尺度的跨界治理过程中，由于尺度的等级差异，低层级行政主体与跨界高层级行政主体之间难以建立直接的沟通机制，双方的跨界合作易受到制约。为了更好地推进跨界合作，低层级政府需要打破尺度等级差异造成的机制障碍。因此，相较于相同尺度的跨界治理，非对称尺度跨界治理的机制与路径更为复杂，该领域的研究对跨界地区低层级行政主体推动跨界治理具有指导意义。
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大都市区非对称尺度跨界治理的研究框架
尺度重构（rescaling）指国家或城市为了增强对资本的吸引和控制，使权力和控制力在不同尺度间变动的过程。大都市区的跨界治理涉及到多层级主体间关系的协调和变化，因而成为尺度重构理论关注的关键议题。此外，强调政府、市场、社会“多元共治”模式的多中心治理理论（Polycentric Governance）也是大都市区治理研究中的重要理论之一。
基于以上两种理论，笔者建立了研究我国大都市区非对称尺度跨界治理的分析框架，在非对称尺度的跨界治理中，存在两个过程——各层级政府间的纵向尺度重构与政府、企业、社会团体间的横向多中心治理。第一个过程是低层级政府的纵向尺度重构过程，通过尺度上移，低层级政府依托上级政府建立起与跨界高层政府的联系，并且利用跨界高层政府的影响力吸引跨界资本。此外，低层级政府还通过尺度下移，赋予基层政府更大的自主权，积极为跨界人才服务。第二个过程是低层级政府与企业和社会团体间的多中心治理过程，依托企业和社会团体在促进跨界交流方面的专业化服务能力以及联结社会能力，低层级政府可以建立起与大都市区基层社会的联系，更好地为跨界人才服务（图1）。
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深圳南山区和香港的跨界治理实证
3.1 科创合作引领下
南山区与香港的跨界治理
南山区位于深圳市中西部，辖区东南部与香港元朗隔深圳湾相望。作为深圳市的高等教育和科技创新中心，在港府解决产业“空心化”、培育香港科创产业发展的背景下，南山区围绕科创合作推动与香港的非对称尺度跨界治理，重点促进来自香港的资金、人才落地南山。
3.2 政府间的纵向尺度重构
3.2.1 通过尺度上移衔接港府
2021—2023年，南山区相继承办三届西丽湖论坛，旨在推动西丽湖科教城的建设。该论坛得到了科技部和深圳市政府的支持和主办，通过权力的“上移”，相继邀请到香港特区两任特首作为嘉宾参加论坛并致辞，同时通过在香港设置分论坛为南山区政府与香港特区政府搭建跨界沟通平台。这一过程中，南山区旨在通过“借权”吸引港资港企，并将科教城这类特殊政策产业园区作为了空间载体（图2）。
3.2.2 通过尺度下移联系基层
2020年，南山区粤海街道联合共青团南山区委共同建立湾区青年空间，为辖区内粤港澳人才提供政策咨询、生活攻略查询等服务，助力港人融入社区。青年空间依托团区委的支持，拓展了社区服务基层的职能，实现了区级权力“下移“至街道社区，从而有效地联系区内基层港人。这一过程中，南山区旨在通过“放权”服务港籍人才，并将青年空间这类基层社区服务中心作为空间载体（图3）。
3.3 政府、企业、社会团体间的
横向多中心治理
3.3.1 提供跨界专业化服务
为了吸引港人前往南山，南山区政府与企业和社会团体合作，为港人提供跨界专业化服务。2013年，南山区政府通过“市区联动+港方服务机构”三方共建的模式，在南山区设立深圳市首家深港青年创新创业基地，旨在促进港澳人才在南山创新创业，推动跨界合作。这一过程中，南山区以服务港人“乐业”所需为治理目标，并将深港基地这类专业化服务平台作为空间载体（图4）。
3.3.2 搭建跨界社会联结网络
南山区政府通过与企业、社会团体合作，旨在搭建与香港的跨界社会联结网络。香港本地社团文化成熟，南山区也拥有众多联系南山与香港两地的社会团体，这些社会团体在香港和南山当地均有深厚的基层社会联系网。政府通过与香港蛇口同乡会等社会团体合作，搭建起联系两地基层港人的桥梁，促进两地基层交流合作。在这一过程中，南山区以服务港人“安居”所需为治理目标，并将生活性服务场所作为空间载体（图5）。
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大都市区非对称尺度跨界治理的路径建议
4.1 推动尺度重构，
发挥各层级政府优势促进跨界治理
在非对称尺度跨界治理的过程中，低层级政府需要积极推动尺度重构。一是要通过尺度上移联合上级政府建立跨界合作平台。一方面，借助上级政府的支持，建立与跨界合作对象政府之间的联系。另一方面，通过向上级政府争取有助于跨界合作的优惠政策，促进相关跨界要素流动。二是要通过尺度下移，提升基层政府服务跨界人才的能力。将部分权力下放至基层政府，赋予基层政府服务各类跨界要素的职能，便于将跨界合作的优惠政策和服务深入到基层社会，有利于高效地推进跨界治理。
4.2 促进多中心治理，
联动企业社会稳固跨界合作根基
在社会公民意识不断增强和市场化不断深入的趋势下，政府需要与企业和社会联动，通过多中心治理的方式推动跨界治理，从而稳固跨界合作的根基。一是要利用好企业和机构的专业能力，一方面打通人才、资金、技术等要素的跨界连接渠道，另一方面高效地引进优质跨界合作项目和资源。二是要利用好社会团体和非营利组织在社会中广泛的影响力，一方面可以充分调动公众参与社会治理的积极性，另一方面也可以减轻政府跨界治理中的经济压力，实现降本增效。
4.3 做好平台载体建设，
创新空间形式服务跨界要素所需
在空间建设层面，需要创新多样化的空间形式以满足跨界治理的需求。以跨界合作双方的优势和共同利益为基点，一是要借助高层级政府的支持，建立特殊政策产业园区，承载跨界资金、人才、技术等要素的流动。二是要依托基层社区，建立融合产业服务和生活服务于一体的社区服务空间，一站式满足跨界人才的居业需求。三是要建设专业化服务平台，对接跨界资金、人才、技术等要素流动落地的需求。四是要推动生活性服务场所建设，尤其针对跨界人口的社会文化差异，建设有助于增进社会相互了解和交流的服务场所（图6）。
原文介绍
《大都市区非对称尺度跨界治理的机制与路径——以深圳南山区和香港为例》一文刊载于《城市规划》2025年第4期，第26-32页，第45页。
【doi】10.11819/cpr20250404a
魏昱昊，南京大学建筑与城市规划学院博士研究生。
于 涛，南京大学建筑与城市规划学院院长助理，城市与区域规划系主任、教授、博士生导师，中国城市规划学会城乡治理与政策研究专业委员会副秘书长，中国城市规划学会小城镇规划分会委员。
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好多人说不能很方便找到我了
其实把咱们“城市规划”置顶就可以啦
只需要5秒钟哟~
官方投稿网址：http://www.planning.com.cn
原文始发于微信公众号（城市规划）：【文章导读】大都市区非对称尺度跨界治理的机制与路径——以深圳南山区和香港为例
