【学术动态】社区发展与住房建设专栏（杨辰）| 从市场和社会混合解读伦敦、纽约的可负担住房计划

从市场和社会混合解读伦敦、纽约的可负担住房计划

文献来源： MAROM N, CARMON N.Affordable housing plans in London and New York: between marketplace and social mix[J]. Housing Studies, 2015, 30(7): 993-1015.

（供稿：贾宜如）

1990 年代以来，大都市房价持续上涨，大量居民无力承担昂贵的住房。可负担住房（affordable housing） 成为许多发达国家重新关注的话题。可负担住房政策和新自由主义紧密相关。过去30 年间，在新自由主义背景下，北美、西欧等地的住房政策改革减少了住房公共补贴（针对中低收入居民的租金援助和抵押贷款），推广私人产权住房。

这些变革也曾在新自由主义的“试验田”——伦敦和纽约发生。在这些全球城市，大量移民涌入导致的住房需求激增，过高的房价给年轻人和中等收入者带来巨大的负担。这些人对于全球城市参与竞争、经济可持续发展至关重要。因此，伦敦和纽约制定专门的住房政策解决住房问题，可负担住房再次成为政策的核心。

文章通过解读近年来伦敦和纽约关于可负担住房的政策文件，结合数据和实证研究，未直接比较伦敦和纽约的住房政策，而是强调政策的相似性，并分析政策影响。研究主要关注两个相关的问题：①可负担住房政策的市场倾向；②社会混合政策。研究分析这些问题的目标人群以及影响，社会混合的实施及结果。

英国1950-1960 年代，住房作为战后去商品化的社会福利，以公共住宅的形式出现。1970年代的新自由主义政策将公共住房私有化，减少公租房补贴。1990 年代开始政府和开发商合作，建设大量可负担住房。伦敦市政府将可负担住房定义为“针对收入不足以获得体面、合适住宅的家庭的住房”。伦敦规划（London Plan） 创造性地将可负担住房分为2 类：①传统公租房②新型过渡住房（intermediate housing）， 包括共同所有权（share ownership） 和“ 半买半租（part- buypart-rent） ”。2000 年以后，伦敦市相继实施两部住房政策：2004 年伦敦规划（the London Plan），2010 年LHS （伦敦第一法定住房战略，London’s first statutory housing strategy）。政策实施期间，可负担住房的目标人群逐渐以有工作的、推动城市发展的中等收入者为主，而非低收入者。由于供不应求，政府采用市场工具，如贷款优惠，补贴私房出租，鼓励居民选择可负担住房之外的住房。政策在调整中更接近市场价格和平均收入，政府资助大幅减少。因此，很多居民搬离房价昂贵的伦敦市中心，郊区贫困人口聚集，空间隔离愈发严重。

社会混合从19 世纪开始是英国城市规划的重要内容，后成为可负担住房政策的一部分。英国的社会混合常指居住权混合。混合社区是伦敦住房政策的主要目标：新建住宅区包含商品房，过渡住房和公租房；中高收入社区引入可负担住房；更新低收入社会住宅，加入商品房和过渡住房。这些政策在混合社区，棕地利用和人口密度改善方面有一定效果，但是也导致以下问题：①社会住宅更新破坏低收入者的社会网络；②更新地区绅士化；③开发商不愿意建设公租房，实施效果差；④邻里间过于明显的社会差异加剧隔离。

纽约市1986 年颁布的“10 年住房计划（Ten Year Housing Plan） ”，鼓励政府、开发商、民众合作，政府逐渐依靠市场和开发商来提供住房。这个政策成功提供了大量可负担住房，并形成混合收入的街区。但在2000 年左右，联邦住房资助减少，可负担住房租金优惠期满；同时纽约吸引了大量移民，租房需求激增，住房问题更加严峻。纽约市继而颁布NHMP （New Housing Marketplace Plan），鼓励公私合作，用最少的政府资金建设更多可负担住房。后者最显著的变化是主要受益人逐渐变为中等收入者，可负担住房目标人群的收入标准提升，例如，前者的低收入和中等收入都归为后者的低收入。政府更加依赖市场提供可负担住房，但是这些住房依旧昂贵，未彻底解决住房问题。

美国的住房政策通过混合收入居住区疏解城市的贫困集中区。这导致了1990 年代之后衰败公共住宅的拆除，政府资助低收入者在贫困区外租房，以及引导开发商在新建项目中包含可负担住房。混合收入居住区在“10 年住房计划”和NHMP 都是可负担住房政策的一部分，仍存在以下问题：①疏解贫困集中的效果不明显；②更新后的混合社区价格升高，加速绅士化；③混合模式需要改进；④许多低收入者无法申请到筛选条件严格的可负担住房，社会隔离加剧。

伦敦和纽约近年来可负担住房政策的相似点是：①可负担住房的主要目标人群成为推动城市发展的中高收入者，政策逐渐倾向市场，均有以下调整：政府在财政赤字、财政紧缩的情况下，与开发商合作建设可负担住房；可负担住房进入土地规划；可负担住房从需求导向、租户为主转变为供给导向、购买和租户兼有。②都以促进建设社会多元化的居住区，防止贫困集中和社会隔离为目的。政府通过给予开发商一定利益，鼓励其建设混合社区。因此社会混合的动力除了公共利益，还有开发商的利益。但是，新的住房政策也引发了一些批评，认为这只是改变了社会隔离的模式，从大规模街区的隔离变为微小空间的隔离，未真正解决问题。这样的改变虽然促进不同社会阶层交流，共享服务设施，但差异较大的社会阶层在空间上临近，容易破坏居民的社会网络，加剧矛盾冲突。一个出人预料的结果是社会混合导致了绅士化，成为绅士化过程中的短暂现象。因为倾向中等收入者的住房政策，使他们更容易入住更新后的低收入社区和新建混合社区。

伦敦和纽约的住房政策成为“后新自由主义”的信号，丰富了住房问题的解决方案，可以被其他全球城市借鉴。

本文为《城市规划学刊》原创文章 

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