1 我国当前的宏观社会经济背景分析

为深入分析当前城市总体规划审查存在的问题，必须对当前宏观社会经济背景作出判断。

“市场经济体制”和“社会经济战略转型时期”是我国当前城乡发展的两大宏观背景，它直接影响着城乡规划编制与审查的指导思想、技术路线、操作流程、具体内容与工作方法。

1.1 “市场经济体制”的背景特征与规划改革趋势

与计划经济体制下的情况相比，市场经济体制下的城市投资和建设主体发生了根本性变化：城市政府由城市建设的“运动员”（主体）转变为具有“引导、管理与监督”职能的“裁判员”（规则制定者）；作为投资建设主体的开发商在以法律、法规为底限的前提下有权决定自己投资的方式、地点和类型，因此城市建设相对计划经济时期呈现较大的不确定性和矛盾性。

这种实际情况与我国目前具有浓厚计划经济色彩的规划编制体系存在着矛盾，亦即“刚性、长远内容”与“不确定性未来”的矛盾，具体体现在：

1．当前城市总体规划仍然采用一套计划经济体制下的规划理论、方法、数学模型，确定期限末的城市性质、规模，对用地功能、公共设施、基础设施布局要求过细、过于刚性，无法适应编制和实施过程中不断发生的内外部变化；

2．城市总体规划编制周期过长、调整程序复杂，一轮总规从启动编制到完成审批，周期经常是三、五年甚至七、八年，导致城市政府经常抱怨总规“滞后”、“无法指导城市建设”、“阻碍经济发展”；

3．城市总体规划组织编制的主体是城市政府，而实施建设主体是开发商。在这个前提下，城市政府必须明确管理与监督职能的“权限”，如果超越此“权限”，就是对“不确定性未来”的“过度规划”，在实际操作中，体现于政府面对开发商“合理”的要求（即不涉及强制性内容的修改），频繁调整规划（不合理的规划调整不在此列）。

针对以上问题，城乡规划编制与审查的改革与创新应体现以下趋势：

1．应充分利用市场机制“看不见的手”，约束政府的建设职能，限定规划“不该管”的内容；

2．应建立一套市场经济条件下、面向未来不确定性的规划方法；

3．应适当压缩规划内容，缩短编制审查周期，体现规划时效性。

1.2 “社会经济战略转型时期”的背景特征与规划改革趋势

改革开放三十余年，我国的经济总量快速增长、城镇面貌日新月异，但是各方面矛盾也集中凸显。由于长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变，导致生态环境、土地、水资源、能源被低效使用，自然和人文景观遭到不同程度破坏，社会矛盾日益加剧，城乡差距拉大，统筹兼顾各方面利益的难度增加。在这样的宏观背景下，“转变经济发展方式”已成为维持我国经济持续增长所必须要迈出的“艰难一步”。从党的十四届五中全会提出“经济增长方式从粗放型向集约型转变”，到党的十七届五中全会提出“加快经济发展方式转变”，转型的要求已提出15年时间，反观目前的实际情况，转型任务的艰巨可见一斑。

在转型过程中，城市政府职能的转型是其中一个重要的环节。党的十七大报告明确指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”所谓服务性政府，就是改变政府过去作为“经济建设主体”的职能，将政府的“角色”转变为：公共服务的提供者、公共利益的维护者和经济活动的监督者。但是在以GDP为导向的干部考核机制和中央、地方分税制财政体制的共同影响下，经济总量增长一直是城市政府工作的重中之重，并对总规的关键内容如人口用地规模、公共设施配置等产生决定性影响；而市场经济条件下城市政府真正应当发挥的“保护脆弱资源、维护弱势群体利益、完善公共和基础设施、引导城市协调发展”等职能却没有在总规中充分体现。

针对上述问题，城乡规划编制与审查的改革与创新应体现以下趋势：

1．应甄别市场机制“失效”的部分，强化服务型政府的职能，突出规划中服务供给的内容；

2．应强化政府对市场的调控和引导作用，为市场行为制定控制规则，并通过政策、资金、信息等方式为市场行为提供引导。

2 规划过程中涉及的利益主体及相互间的博弈关系

城市规划编制与审查过程中，涉及到四大利益主体：中央政府（省政府）、城市政府、开发商和公众。在市场机制条件下，各利益主体之间的相互博弈关系如下：

2.1 中央政府（省政府）和城市政府的关系

中央政府和地方政府的分权与博弈是自古有之的，也是中国历史上政局动荡的核心因素之一。中央政府的权力过大，会抹杀地方政府的积极性，抑制经济的快速发展；地方政府权力过大，会导致中央对地方的权力失控，出现“诸侯割据”的局面。

从国家层面看，土地、水、生态资源、能源的保护关系到国家安全，加之中国人口众多、人地矛盾突出，因此中央政府对稀缺资源的严格管控势在必行。

而从地方层面看，我国自1986年起逐步确立的土地有偿使用制度，允许城市政府将土地出让金列为预算外财政收入，随着房地产市场的逐步升温，此项收入已成为城市政府的“重要财源”。而消耗土地、水、生态资源、能源、侵占自然和人文历史资源的“经济成本”又非常低，如果不对城市政府加以管控和约束，提高其“制度成本”，则城市政府就会在以GDP为单一考核体系的背景下倾向于“竭泽而渔”的“掠夺式消耗”。

从上述分析看，中央政府（省政府）和城市政府的博弈必须存在，城市总体规划的成果应当是双方博弈后的最终成果。

结论：城市总体规划的内容有必要明确二者的事权边界，并在编制、审批、实施、监督的权限上予以明确界定。

2.2 政府与市场（开发商）的关系

在市场经济条件下，开发商的作用可从正反两个方面进行评价：

1．从正面影响看，开发商的取向服从市场经济规律，有利于土地资源的优化配置；

2．从负面影响看，它作为一个强势群体将危及公众利益，影响城市政府作出公正决策，垄断土地资源，导致其更加稀缺。

在市场经济条件下，政府应从正反两个方面界定自己的职能：

1．市场经济条件下，城市的投资、建设主体发生了变化：城市政府由城市建设的“运动员”（主体）转变为具有“引导、管理与监督”职能的“裁判员”（规则制定者），不应过多干预“市场有效”的范畴（即可以依循市场经济规律正常发挥作用的建设行为，如商业网点布局等）；

2．城市政府应在“市场失灵”的范畴内发挥自身的积极作用，即涉及资源保护、社会民生、城市安全等方面的内容。

结论：为适应市场经济体制下城市发展与建设快速变化的情况，城市规划应进一步明确界定刚性和弹性内容，所谓刚性内容，即“市场失灵”、政府必须干预的内容；所谓弹性内容，即无须政府干预、按照市场经济规律就可以正常运营的内容。城市总体规划的审查内容应以刚性内容为主。

2.3 政府与公众的关系

1．城市政府的利益取向有可能被异化

传统观念上城市政府是被假设为中立的，但是，当前政府行政任务除消极的执行功能外，更包括积极的形成功能（如给付福利、利益调整、资源分配等），尤其在城市规划过程中城市政府积极主动地设定和追求政策目的，可能导致与公众利益发生异化。德国公法学家Larl-HeinzLadeur指出，现代城市政府考虑符合自身行政目的的因素超过了维护公众利益，已不具有“中立性”而成为与其他当事人相并列的“当事人”，其行政无谬性已被打破。

更为特殊的是，目前我国城市政府掌握了大量的行政、财政资源而缺乏监督，使其不仅没有退出市场，反而成为比任何一个开发商都强大的“垄断开发商”，如果把如此强大的力量与某些政府领导追求政绩的取向联系在一起，其后果将不堪设想。这样的城市规划建设，既不能满足公众利益的要求，也不能按照“市场理性”进行资源最优配置，完全成为少数领导者追求个人政治利益的工具。

2．国家利益、城市政府利益无法细化并取代公众利益

国家制订宏观发展政策，并通过法律、法规保护公共资源，从这个角度说，国家利益与开发商、城市政府的博奕过程中，是公众利益的宏观化、长远化体现。它可以限制开发商逐利、损害公众利益的行为，也可以限制城市政府短期、追求政绩的行为。

但是在四方博奕中，国家利益并不能完全取代公众利益。因为从法理角度看，公众利益概念的形成是以利益多元化为前提的，只有在利益不一致且政策制定是必需的情况下，公众利益才有存在的必要。城市规划建设中经常出现危害某一部分“公众利益”的问题，而其对立面又往往是所谓的“整体公众利益”即国家利益。随着我国民主法制制度和意识的健全，个人利益或局部“公众利益”已在法律上得到充分地尊重，《物权法》中就明确规定“国家机关和自然人应当以平等的当事人的资格出现，国家对土地上民事权利的干预需要具备法定的依据和方式，否则便是对私有财产权的侵犯。”因此，在个人利益或局部“公众利益”与整体利益出现矛盾时，不能遵循过去“少数服从多数”的规则，公众利益必须以独立于国家利益外的形式出现；另外从操作角度看，要在宏观、整体的城市总体规划中落实微观、详细的公众利益也较为困难。比如在总规编制中划定“四线”，其初衷是维护公众利益，但是如果精确到落位坐标、再小地块都不能漏掉，就难以操作。

结论：公众利益必须以独立的形式在城市规划中得以代表和体现，也就是说，必须建立和完善自下而上的公众监督反馈机制。

2.4 市场（开发商）与公众的关系

在市场经济条件下，开发商作为城市建设的主体，在进行城市建设过程中，必然与公众存在一定的矛盾和冲突。而且，在双方博弈的过程中，公众由于其话语权上的弱势性，必然处于不利地位。因此，必须通过法律、制度及其它途径，确保公众利益不受侵害。

1．以“公众利益”为法律衡量标准

正如上节所述，《物权法》保障了整体和局部的公众利益，城市开发商的任何建设行为，不得以损害公众利益为代价，应当以此作为城市规划与管理的基本原则和准绳。

2．政府应在维护“公众利益”过程中起到积极作用

在开发商与公众的博弈过程中，政府应当发挥积极作用，以公众利益作为优先考虑的因素，通过各种政策手段，限制和规定开发商的建设行为。

3．应逐步建立代表局部“公众利益”基层组织

为改变公众在博弈过程中的弱势地位，应倡导以社区建设为途径，建立健全代表公众利益的社区基层组织，以此作为与开发商博弈的整体。

结论：公众利益应当有法律保障，政府应当积极维护公众利益，应逐步建立健全社区基层组织以维护局部公众利益。

3 当前城市总体规划审查存在的问题

3.1 行政、技术、法理审查内容相混淆

如上文所述，城市总体规划具有多重属性：

1．行政属性：它是城市政府实施城市建设和管理的依据，也是中央政府（省政府）实施监督与控制的依据，各级政府有必要审查其可操作性；

2．技术属性：它是具有较高技术含量的决策科学，应通过方法的针对性和技术的先进性审查检验其科学性和规范性；

3．法理属性：它具有法律效力，将成为鉴定建设行为是否合法的标准，应通过法理方面的审查检验其合法性。

跟它的多重属性不相匹配的是：目前的总规审查形式过于单一，主要是方式是采用专家评审制度，过于偏重技术，无法兼顾其行政、技术、法理属性，导致审批内容以偏概全，影响到了城市总体规划的可操作性和法理性。

针对上述问题，建议：采用多主体审查的方式，应对其多重属性。

3.2 纲要和成果阶段的审查要点不清

目前纲要的提交内容基本与成果提交内容相近，纲要审查标准也基本与成果审查标准相同。

但是总规在不同阶段需要解决问题的侧重点应当有所不同，前期阶段应重点解决技术性问题，其标准是规划是否科学合理；后期阶段应重点解决行政性和法理性问题，其标准是规划是否可操作。

可以看出，目前总规各阶段的审查要点与总规各阶段需要解决的问题是不对应的。

针对上述问题，建议：不仅从深度上，更从侧重点上区分纲要和成果阶段提交内容的不同和审查要点的不同。

3.3 纵向（各级政府）、横向（各部门）行政事权与审查重点不清

总规的审查制度一定程度上是各方利益主体博弈的体现。总规涉及的各方利益主体包括：中央政府（省政府）、城市政府、开发商和公众。作为一种行政许可程序，总规审查体现了政府的利益诉求，具体而言，可细分为两类利益诉求：

1．中央政府（省政府）的利益诉求。包括国家（省）宏观战略、稀缺资源、跨辖区的利益协调等内容；

2．城市政府各相关部门的利益诉求。包括发改委、国土、交通、环保等相关部门的利益诉求。

目前的总规审查中，对于“中央政府（省政府）/城市政府”审查内容没有清晰界定，对于各部门的审查内容也没有明确规定，导致总规审查内容与事权存在不对应的情况。

针对上述问题，建议：建立各级政府分层审查和各部门联席审查的制度，以各自的事权明晰为原则，明确规定各级政府和各个部门的审查要点。

3.4 技术审查不够严谨，专业化、专门化程度不高

目前纲要和成果阶段的专家审查制度存在以下问题：

1．对审查内容和标准缺乏规定，专家的个人偏好有可能会影响审查结果的公正性；

2．某些专家对城市发展阶段、目前面临问题、项目编制过程和各方重点意见等基本情况了解不透彻，提出的意见不一定成熟；

3．某些专家偏重规划成果的科学性，对可操作性、合法性等方面考虑不够。

针对上述问题，建议：建立总规技术审查专门机构，确立技术审查的一般标准，明确机构成员的权利和责任。

4 总规审批的本质和总规审查的内容

4.1 总规审批的本质

行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。行政审批是行政许可制度的一种形式，作为国家干预市场、管理社会的一种重要手段，是当今世界各国普遍采用的一种行政管理方式之一。

总规审批的本质是中央政府（省政府）对城市政府的行政许可，体现了中央政府（省政府）对城市政府和市场在城乡规划与建设层面上的管制。

总规审批包括总规审查和总规批准两个步骤。总规审查采用层级审查的方式，执行主体包括城市政府和中央政府（省政府）；总规批准的执行主体是中央政府（省政府）。

4.2 总规审查应体现的利益诉求

针对上文提及的四大利益主体间的博弈关系，城市总体规划审查应体现市场机制条件下，“市场失灵”部分的利益诉求，即中央（省）政府、城市政府、公众对城市总体规划的利益诉求，重点包括以下内容：体现中央（省）政府和城市政府对市场经济体制的补缺；体现中央（省）政府对城市政府的管控和各部门间的协作与参与；体现公众对城市服务的诉求。

1、体现中央（省）政府和城市政府对市场经济体制补缺的内容

具体包括两部分内容：

（1）产生外部不经济性

例如：城市发展污染企业对周边地区造成不利影响，但城市无需对周边地区支付污染成本

解决手段：收缩其外部不经济性

（2）大量消耗未充分商品化的资源

例如：城市发展破坏山水景观资源，但资源的价值在现阶段尚未以高价格的方式商品化，导致其被大量滥用和消耗

解决手段：控制与保护稀缺资源

2、体现中央（省）政府对城市政府管控的内容

——符合国家（省）相关法律、法规、规范

——落实国家（省）层面的宏观、长远战略要求

——控制与保护国家（省）级稀缺资源

——与上位规划、周边地区规划相衔接的内容（定位、功能布局、基础设施）

3、体现各部门协作与参与的内容

以专项规划、空间对接、指标对接等方式体现部门协作与参与。

4、体现公众对城市服务的诉求

以程序审核的方式体现全过程的公众参与。