作者：陈立群，麻省理工学院城市规划硕士，北京大学城市规划学士/心理学学士，现就职于中国城市中心规划院
新加坡是世界上最发达，国际化程度最高的国家之一。作为一个国土面积只有700平方公里，公民+外来人口不过600万的城市国家，新加坡在二战后短短几十年的时间里，从一个贫穷落后的港口城市一跃亚洲重要的金融中心和现代化国家，创造了国家/城市管理的“新加坡模式”。其中，HDB（“组屋”，也就是由政府开发的公共房屋）大概是新加坡城市发展最令人瞩目的成就了——在新加坡独立后几十年的时间里，由新加坡建屋发展局（HDB）统一规划建设的组屋超过90万套，居住着80%的新加坡人口，房屋拥有率超过95%。
笔者在新加坡与建屋发展局打交道一年，今天就聊聊这个国家资本主义下的公共住房系统，看看“居者有其屋”，离我们还有多远？
新加坡在1959年脱离英国殖民取得自治，1965脱离马来西亚联邦成为独立国家，从此开始了一系列经济振兴与社会发展政策。当时的新加坡虽然已经是世界上最繁忙的港口城市，但长期以来的住房短缺问题在二战后进一步加剧， 被英国房屋委员会称为“世界上最糟糕的贫民窟，是文明社会的耻辱”（one of the world's worst slums-'a disgrace to a civilized community，1947）。一份建屋发展局1966年的文章预测，仅在新加坡几平方公里的中心地区，就有30万人住在棚户区，还有25万人住在情况糟糕的店屋（shophouse）中。
1959年新加坡政府首届选举，李光耀领导的人民行动党（PAP）承诺为大众提供廉价房屋。PAP当选后，便通过《住房发展法》，成立建屋发展局，这就是至今几乎每个新加坡人一生都会与之打交道的HDB。
HDB最初的建立，主要是为了解决两个问题。第一，当时新加坡巨大的住房缺口是私人开发商无论如何也无法解决的。根据HDB的估计，为了满足基本的居民需求，1960至1969年新加坡需要建造147,000套住房，即平均每年14,000套。然而私人开发的商品房每年只有2,500套左右的成交量——建设速度和价格门槛把大部分普通人排除在外。而在HDB的运作下，1960至1965年政府建造了54,430套住房。到1970年，超过50%的新加坡人口住进了组屋。
HDB建立的第二个背景，就是新加坡土地资源极度缺乏的问题。新加坡的国土面积只有700平方公里，仅仅是北京市域面积的4.3%, 香港的70%。如何在这样小的土地上布局现在和未来的人口和经济发展，一直以来都被当作执政的长久大计，因此HDB在设立之初就确定了高密度住房的发展方向，计划性的节约土地。
还有一个说法，就是基于新加坡建国后面临的国防安全压力，一直采取全民皆兵和全面方位的国防理念——每一个新加坡男性公民，在成年后都要到军队中服兵役2年。而第一任总理李光耀认为，在新加坡这个有最初由移民组成的国家，让所有公民都拥有自己的房产，是建立self-identification, 国家稳定和安全的前提。
1964年，新加坡建屋发展局首推公共房屋。当时申请条件非常严格，一是必须是低收入阶层,二是要付房屋价值两成的首付。许多人因交不起首付，就无法入住公共房屋。上世纪60年代末，新加坡成功地嫁接了中央退休公积金制度和公共房屋制度。1968年，购房者可以用中央公积金来支付首期购房费用，解决了首付问题，当年公共房屋出售量就是过往三年出售量的两倍。之后，新加坡政府不再满足于为低收入者提供公共房屋。一些质量和设计上均能与私人开发商相媲美的公共房屋在上世纪70年代中期推向市场。因此，大量收入较富裕的阶层也进入公共房屋市场。新加坡的公屋制度最初承袭香港，但做了两个方面的创新。一是服务人群的扩大，公共房屋不再只是贫困家庭的生存保障。二是中央公积金与公屋制度进行结合。时至今日，虽然新加坡的公屋发展晚于香港，但其规模和发展已经远非香港可比。
图1-大多数HDB 并不像我们想象的公屋那样破旧脏乱（图为笔者在新加坡居住的HDB内部，位于城市中心最便捷的Tanjong Pagar社区), 作者拍摄
新加坡最早的公共住房开始于英国殖民时期，由HDB的前身SIT(Singapore Improvement Trust)负责。近年新加坡最受嬉皮士和文艺青年欢迎的社区Tiong Bahru，就是SIT建设的代表项目。Tiong Bahru社区位于新加坡南部山脊线附近，沿袭了当时英国新城建设的建筑风格。整个社区分1937年（战前）和1948年（战后）先后开发，前者在1960s出售私有化，2003年被列入历史保护名单；后者在1973年以后作为普通公屋出售。
图2-Tiong Bahru，英国殖民时期SIT建设的第一批公屋，1937年建设, 作者拍摄
HDB初期， 以城市中心区高密度填空式开发和邻近地区建设为主，如今看到的武吉士、牛车水等城市中心地区穿插的高层组屋，很多是60、70年代结合店屋(shophouse)拆除的再开发项目。HDB最早开发的Toa Payoh、 东海岸等地区，也都在CBD周边几公里范围之内。
图3-Rochor Center, HDB 早期开发的彩色住房, photo by Randy P at Flickr
随着新加坡城市发展去中心化策略和新市镇策略的实施，HDB逐渐转向大尺度、功能自足的新市镇建设。在新加坡发展概念规划的引导下，HDB逐渐将大型组屋建设整合为HDB市镇。一个HDB市镇平均要规划25,000-50,000套标准化组屋，12万-24万人口，由HDB全程建造，并根据以市镇——邻里——小区三级结构建立交通和服务中心。HDB从靠近城市中心区的Ang Mo Kio, Bedok开始，结合地铁与轻轨建设（70年代是沿南部东西向的绿线，80年代是沿北部的环线），逐步向外围开发，至今已建设了超过100万套住房和全新加坡的23个新市镇。至今，在390万的新加坡公民和永久居民中，有超过320万住在HDB建造的公共房屋中。
2000s HDB的新探索：Pinnacle @ Duxton
新加坡为了应对不断的人口增长与土地压力，一直都关注高密度的城市住宅模式。2001年，新加坡规划署（URA）举办了一场国际城市设计竞赛，邀请全世界的建筑师在新加坡核心办公区旁一块2.5公顷的地块上设计高密度住宅，要求有开放的社区空间和良好的视野。一对年轻的本地设计师夫妇从200多个参赛作品的盲选众脱颖而出，成为了HDB近年来的明星项目Pinnacle@Duxton。
与传统的HDB住宅相比，Pinnacle 项目更像是明星建筑师设计的居住综合体，几栋50层高的住宅单体由位于20层和50层的“空中花园”连接起来，形成社区的开放公共空间。Pinnacle项目在2004年开始向有资格的新加坡公民出售，一套3卧室的住宅售价约40万新币。2009年建成正式入驻了第一批居民，Pinnacle迅速成为了市中心的地标性建筑。到2014年注满5年的房屋拥有者允许二次出售的时候，一套Pinnacle的普通房屋售价约为90万新币。
图5-小贴士：Pinnacle 50层的屋顶花园是新加坡市中心视野最好的位置，新加坡的中心商务区、牛车水，南部的山麓和港口都尽收眼底，如果去新加坡旅游，这里是十分推荐的小众必去景点。非居民收费5新币，可以在楼底的一台刷卡机刷公家卡取票。
在新加坡做规划的一年里，时刻都能感受到的是新加坡独特的国家管理形式，许多条件是新加坡模式强力又难以复制：
新加坡作为城市国家：国家政府就是市政府，从政策制定到实施一般只有一两个层级转换——比如新加坡城市规划署URA，既负责新加坡所有规划的制定，又负责土地出让、行政管理，所有规划建设相关的管理都由URA全权负责，不存在条条块块的交叉管理问题。
新加坡独立以来极其稳定的国内政治环境：在执政党、议会、政府一体化的背景下，李光耀领导的人民行动到PAP一直都以压倒性优势赢得大选，而且李氏家族也一直受到新国人的信任，在李光耀之后，他的儿子李显龙又在2004年当选总统。
高效的精英公务员系统：高效与廉政——举一个简单的例子，我所在的规划研究团队去年受HDB委托，编制城镇的商业空间需模型，其中的供需分析、空间模拟等部分，在原理上都很枯燥和难懂；而几次短短的汇报下来，HDB的团队往往能在领会的基础上指出我们模型中的诸多不足，这一点让我印象十分深刻。
国家控制资本主导的开发模式：新加坡建国初期经济基础薄弱，投资能力不足，新加坡政府创办了一批隶属财政部的国有企业，用于集中资本进行高风险、高投资的工业领域开发，1974年，李光耀建立淡马锡管理国有资产。时至今日，淡马锡的产值占新加坡GDP总量的13%， 股票市场总量的近50%，控股企业包括东南亚银行巨头星展银行、服务水平世界顶级的新加坡航空公司，世界第二大港口运营商港务集团，新加坡店里、科技、电讯等国家基础设施行业。新加坡财政部是淡马锡的单一股东，国家对实体经济的控制力可想而知。HDB也恰恰像淡马锡一样，最初设立的目的是为居民提供市场无法提供的基本服务，在此基础上逐步成为了市场的实际控制方。
这些特点加起来，就使得任何政策、规划和发展方向一旦提出，就能得到最彻底的落实。HDB也不例外，几十年的建设，HDB已经实现了设立最初的目的——为新加坡人提供廉价、舒适的住房。不仅如此，对于大部分坡国人来说，HDB已经不仅仅是解决居住需求的工具，更是再分配国民/外国人财富的工具——由于资格门槛的存在，永久居民和外国人不具有购买公屋的资格*，因此新加坡公民在将满足再售条件的公屋出售给他们的时候，价格往往要提高甚至翻倍。其直接结果就是外来人在新加坡创造的财富更多的被留在了新加坡，每一个新加坡公民都成为了直接的受益者。
* 建屋发展局的规例只让新加坡公民购买新组屋，而永久居民则只可以在二手转卖市场上购入组屋。在组屋购入后，一般上必须在屋主住满五年后才可转卖。建屋发展局规定一个完整的家庭只能同时拥有一间政府组屋，另外对单身人士购买组屋，建屋发展局也有相当多的限制。
图6-人们在HDB总部的购房大厅挑选住房, 作者拍摄
正如前文中提到的，国家掌控的u金融和土地资本、土地稀缺对高密度开发的需求、新加坡经济的腾飞和房地产市场的繁荣都为HDB带来了巨大的成功。HDB模式带来的问题也越来越不可忽视：
空间的层级化与高度一致化，标准化住宅3-4房间的公寓，一方面是有利于大规模复制，一方面是福利公平；
新加坡是把居住区TOD模式发挥的最彻底的国家之一，典型的HDB市镇的三级中心镇中心-邻里中心-小区中心分别对应公共交通的地铁/轻轨站点-公交站点-步行空间，并结合不同等级的购物中心-商店-小卖店/食阁等。这样的模式在欧美国家的实践能够成功的增加社区的活力和集聚程度，但在新加坡这样人口平均密度已经很高的国家，经常会造成令人崩溃的拥挤感。这种情况在东西向的地铁绿线上尤其突出。
图8-Clement 清晰的层级结构，中间靠左的 MRT-Clementi是镇商业中心和轻轨站， 必应地图
如今作为高收入国家，仍然由政府提供普惠住房政策的发展问题，其中存在制度本身的巨大惯性与滞后性。
规划问道
