2013年中央城镇化工作会议明确提出“建立空间规划体系，推进规划体制改革”。如何加强各类空间规划1的统筹协调，是国家有关部门当前正在热议的一个重要话题。任何现实都是历史发展的一种结果。当前我国各类空间规划名目繁多、内容交叉、彼此制肘严重等局面之所以形成，未来走向如何判断，如何加以统筹协调，等等，都需要从历史中去寻找答案，并汲取相应的智慧。
新中国成立65年来，我国空间规划经历了从无到有，从以国民经济计划和城市规划为主导到多部门组织、多类型规划并存的发展和演化过程，大致可以概括为四个主要阶段。
新中国成立初期，出于配合大规模工业化建设的实际需要，我国借鉴苏联经验而建立起空间规划制度，主要有两种规划类型：国民经济计划、城市规划。
从来源来看——国民经济计划又被称为“五年计划”，其指导思想源于共产主义理论对社会进行有计划调控的构想，即以政府行政计划代替市场经济调节分配社会资源，集中国家所有力量发展工农产业，由苏联于上世纪20年代首创。城市规划则具有悠久的历史传统，我国著名的唐长安、元大都和明清北京城，古埃及的卡洪城、古罗马的庞贝城等，均是经过周密规划安排的产物；近现代城市规划起源于工业革命后对快速城镇化过程中各类城市发展问题的应对，在英、法、德、美等早期工业化的欧美国家率先得以发展，苏联自30年代后开创了具有“社会主义城市”特色的规划建设模式。20世纪上半叶，欧美规划理论被传入我国，并曾颁布国家的《都市计划法》（1939年），北平、天津、上海、青岛等城市一直有相关城市规划实践。1949年新中国“一边倒”方针确定后，城市规划工作开始向借鉴“苏联规划模式”转变。
从内容来看——国民经济计划主要着眼于国家社会主义现代化建设和军事国防等发展要求，对工农产业和各项社会事业发展作统一安排，“一五”计划的核心即是苏联援建的156项重点项目为中心的、由限额以上的694个单位组成的工业建设计划。城市规划以七届二中全会（1949年3月）关于“从乡村向城市战略转变”和“变消费城市为生产城市”等重大决策为依据，以各类工业项目的“具体落地”为出发点，统筹安排各类厂外工程（道路、电力、给排水等）、工人住宅区建设及教育、医疗、文化和商贸等公共福利设施，并对城市中心区、主要街道和重点建筑等进行建筑艺术设计。“一五”时期的城市规划主要包括两个层次：城市总体规划、工业区或住宅区的详细规划，前者因技术力量和时间等制约而以“初步规划”为主，后者又被称为修建设计。
从期限来看——国民经济计划以五年为明确期限。城市规划在对远期发展进行预测的基础上，强调以近期为主（重点落实近期施工的厂址、进行投资估算和修建设计等）、并为远期发展留有余地而实现分阶段、分步骤安排。以1954年完成的西安总规为例，规划期限包括1953～1959年、1960～1972年和1972年以后等三个阶段。
就技术特点而言——国民经济计划主要强调重工业、轻工业、农业等各产业部门之间及其内部的统筹安排与综合平衡，技术成果以一系列项目名单及大量相对繁琐的计划投资额度、比例等数字为主要内容。城市规划以地方的自然和社会经济条件为基础，以实地测量的地形图为平台，讲究“基础调查→分析评估→方案比选→综合决策”的科学体系，技术成果具有文字、表格、图纸相互支撑的“图文并茂”特点。在空间指向方面，国民经济计划以地区、城市等宏观概念为限，城市规划以各类建设行为的空间布局为核心，“规划总图”严格落实，其精度可精确至“米”的尺度。此外，城市规划的批准具有严格的程序规定，并明确要求须与各工业部门和铁路、教育、卫生等机构沟通协商及签订部门协议，从而保证了城市规划极强的实施性。
在新中国成立初期，城市规划工作主要由1952年8月成立的建筑工程部主管2，国民经济计划则由1952年11月成立的国家计划委员会负责。由于城市规划建设工作突出的综合性、复杂性及繁重的任务，建筑工程部所属城市建设总局于1955年4月分出、升格为国务院直属机构，并于1956年5月成立专门的城市建设部；同时，国家为加强对基本建设的领导而成立基本建设委员会（1954年9月），国家计委和国家建委对城市规划工作负有政策指导职责。
就实际工作而言，国民经济计划以国家层面的“1个计划”为重点。我国的“一五”计划自1953年开始边编制、边实施，于1955年7月5日经一届全国人大二次会议正式通过。城市规划则凡工业项目有一定分布的新工业城市均有迫切要求，尤以首都北京及西安、太原、洛阳、兰州、包头、成都、武汉和大同等八大重点城市为代表；此外，上海、天津、沈阳、广州等大城市也因自身发展要求而普遍开展城市规划工作。新中国的城市规划早在三年恢复时期即已进行，从1954年国家批准太原、西安、兰州、洛阳四市城市总体规划开始，到1957年时共先后批准了15个城市的总体规划及部分详细规划。
在城市规划实施中，对各地区、各城市的规划建设活动进行统筹协调的区域规划需求逐渐涌现。1956年5月《国务院关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》中指出“积极开展区域规划，合理地布置第二个和第三个五年计划时期内新建的工业企业和居民点，是正确地配置生产力的一个重要步骤”，国家建委于1956年11月成立区域规划局，建筑工程部自1959年开始组织辽宁省朝阳地区、河南省郑州地区、江苏省徐州地区等区域规划试点。受科学技术准备不足及“大跃进”政治经济形势等因素所局限，这一时期的区域规划更多地具有探索和研究性质，对城乡发展和建设并未产生实际的指导作用。
在新中国成立初期，城市规划工作以国民经济计划为指导，所谓“国民经济计划的延续和具体化”；同时，耕地保护、用地功能分区等土地利用安排，合理选择污染或危险企业厂址、划定工业区和住宅区间防护绿地等环境保护要求，均包含于城市规划之内。因此，新中国成立初期的城市规划具有与“国民经济计划”“国土规划”及“环保规划”等“四规合一”“天然融贯”的内在统一属性。
1956年7月，国家建委正式颁布《城市规划编制暂行办法》，对城市规划的指导思想、基础资料、规划设计的阶段与内容、规划设计文件的制定及部门之间的规划协议等做出了明确规定，堪称新中国最早的“城市规划法”。
由于“大跃进”“人民公社化”运动及其他方面的影响，1959～1961年我国进入三年困难时期，加之中苏关系恶化、国际战争因素提升等影响，我国开始“调整、巩固、充实、提高”的国民经济大调整，国民经济计划经历了三年停顿（1963～1965年）；随后转向以备战为中心和“三线建设”为重点，并以此为指导思想编制“三五”计划（1966～1970年）和“四五”计划（1971～1975年）。在“文革”后期，因国民经济结构失调和效益低下的问题加剧，又进行了以新一轮“调整、改革、整顿、提高”国民经济调整方针为指导的“五五”计划（1976～1980年）。
在20世纪60～70年代，城市规划先是倡导“工农结合、城乡结合、有利生产、方便生活”的大庆工矿区建设模式，后又受“靠山、分散、隐蔽（进洞）”三线建设方针影响，在西部开发、山地城市规划建设（如攀枝花、十堰）等方面有新的探索。“文革”开始后，城市规划建设工作受到极大的冲击。进入70年代后，城市规划工作开始逐渐恢复，北京、兰州、桂林等城市率先开展城市规划工作。1976年7月唐山大地震发生后，唐山、天津等的灾后重建规划，是对城市规划工作恢复的一次有力推动。
在这一时期，虽然国民经济计划和城市规划均受到了严重冲击，规划的指导思想有所调整和转变，但是，就我国空间规划体系的发展、规划的内容和技术经济特征而言，则整体上仍然基本延续并保持了50年代的总体格局与主要模式。
1978年的改革开放使我国社会经济发展步入全新的轨道，同时也带来城市发展理念的全新变化，使城市规划迎来蓬勃发展的“第二个春天”，国民经济计划则因计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变而不断调整。
早在党的十一届三中全会召开（1978年12月）之前，国务院即于1978年3月召开第三次全国城市工作会议。会议的重要成果之一——1978年4月《中共中央关于加强城市建设工作的意见》（中发[78]13号）中明确指出：“全国的大、中、小城市，是发展现代工业的基地，是一个地区政治、经济和文化的中心，是巩固和发展工农联盟、实现无产阶级专政的重要阵地”，“城市工作必须适应高速度发展国民经济的需要”，并呼吁“为逐步把全国城市建设成为适应四个现代化需要的社会主义的现代化城市而奋斗”。
在第三次全国城市工作会议精神、中共中央重要指示以及1980年10月召开的全国城市规划工作会议的指引下，城市在我国国民经济发展中的重要地位与作用得到重新强调，城市规划建设与科学发展的内涵逐渐加以认知，全国各地的城市规划工作大量开展起来，包括城市规划机构的恢复、规划编制工作的展开、规划管理的加强等等。在新一轮大规模的城市总体规划工作中，1982年的《北京城市建设总体规划方案》明确北京的城市性质为“全国的政治中心和文化中心”，不再提“经济中心”和“现代化工业基地”；1982年国家公布首批共24座历史文化名城和首批共44处国家重点风景名胜区，并陆续出台有关法规文件，历史文化名城和风景名胜区的保护规划制度得以建立。同时，住宅区建设、旧城改造大力推进，城市环境综合整治成效显著。
我国实行对外开放，其空间部署是以5个经济特区、14个沿海开放城市和3个经济开放区等为主体。相应地，有关特区、沿海和沿江地区的城市规划实践是改革开放时期我国城市规划工作发展的重要领域，这些规划更加注重城市土地的商业价值，注重城市规划的灵活性和弹性，注重区域发展的整体性。作为开发最早、面积最大的特区，深圳特区的城市规划具有典型代表性，其在规划指导思想上突出了为特区经济发展服务，从特区实际出发的基本原则；把规划作为一个动态的设计过程，改变原来的阶段规划为滚动式规划，以适应市场经济多变的复杂情况；根据特区经济发展的特点和地形条件，采用带状多中心组团式布局结构，使规划富有弹性。正是在科学规划的引导和调控下，深圳特区从一个人口只有2万多人、面积不到3平方公里的边陲农业小镇，迅速成长为一个以电子工业为主导，包括机械、纺织、轻工等多种行业的现代化新兴产业城市。
同时，城市规划的法制化进程也得以迅速推进。1984年1月颁布施行的《城市规划条例》初步建立起我国城市规划的法律体系，明确了建设项目的规划许可证和竣工验收等各项基本制度；1989年颁布、1990年4月1日正式施行的《中华人民共和国城市规划法》，标志着城市规划工作全面走上了制度化的新轨道，对于依靠法律权威、运用法律手段，保证科学、合理地制定和实施城市规划，实现城市的经济和社会发展目标，具有重要历史意义。以《城市用地分类与规划建设用地标准》（1990年）、《城市规划编制办法》（1991年）及其“实施细则”（1995年）、《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年）、《城镇体系规划编制办法》（1994年）等为代表的一系列法规文件和“一书两证”“土地开发管理”“建设项目选址”等管理文件陆续出台，建立起相对完善的城市规划法律法规和技术规范体系。
在80年代至90年代中期，我国城市规划之所以出现繁荣发展的局面，一方面是对计划经济时期“极左”思想主导下城市建设活动的混乱无序的沉重反思；另一方面则是“拨乱反正”“实践是检验真理的唯一标准”大讨论等所创造的思想解放氛围，以及国家召开全国科学大会并做出实施科教兴国战略重大决策后，迎来了科学的春天。除此之外还有一个重要因素，即强有力的体制保障：1979年5月国家成立直属国务院领导的城市建设总局；1982年5月组建城乡建设环境保护部（下设城市规划局、环境保护局等），土地管理、环境保护等职能均在城乡建设环境保护部内部，形成了规划、国土和环境保护“三位一体”的统一管理体制（1984年成立国家环境保护局，仍属城乡建设环境保护部领导3）；1984年7月，经国务院同意，城乡建设环境保护部城市规划局改由与国家计委双重领导，在组织上为规划和计划的结合创造了条件，保证了国家宏观的指导计划与城市规划的密切结合。就各地城市而言，城市规划管理体制方面也有诸多重大突破，如1983年中共中央、国务院成立首都规划建设委员会，上海、杭州等地相继成立由市长负责的城市规划建设委员会等。这些强有力的体制保障，对于保证城市规划的权威性、实现城市规划的综合协调和统一领导等，起到了不可估量的关键作用。
自“六五”计划（1981～1985年）开始，我国的国民经济计划中增加了社会发展的内容，计划的题目也改为“国民经济与社会发展计划”（之前为“发展国民经济的五年计划”），反映出人口和社会因素在计划中的地位在加强，同时经济发展战略开始向以提高经济效益为中心转变。在“七五”计划（1986～1990年）实施中，因出现经济过热问题而提出“治理整顿、深化改革”的方针。1992年小平南巡讲话后，十四届三中全会（1933年11月）通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式提出建立社会主义市场经济体制的目标，从而在“八五”计划（1991～1995年）期间实现经济体制改革的重大转折。总的来看，在80年代至90年代中期，国民经济计划的“计划经济”色彩仍较突出，但由于经济体制的逐步转轨，以往国民经济计划中通盘安排各项工农产业、以各类投资项目为主体的“计划性”内容逐步减弱，从而日趋显露出国民经济计划的核心规划内容“空虚化”、实际规划作用式微等迹象。
自80年代开始，我国启动国土规划的试点工作；至90年代初，全国多数省市编制了省市级的国土规划，有些省市还编制了省内经济区、地区或县域的国土规划，“在全国范围首次出现了编制多层次区域性空间规划的高潮”。但是，“由于国土规划工作尚未通过立法取得应有的法定地位，全国国土规划纲要和省区国土规划均未报请国务院审批，不具有权威性和约束力，致使大量国土规划成果只被作为基础资料保存，未能发挥规划的应有作用”。
至于环境保护的相关内容，在这一时期一直被涵盖于城市规划之中，尚未形成独立的规划类型。
90年代中期以后，我国空间规划发展出现了多部门组织、多类型并存的“裂变”和“分野”现象。这一时期大致与近20多年的高速城镇化发展过程相伴随，其核心影响因素主要在两个方面：一是随着土地有偿使用制度改革的逐步深化，1994年的分税制改革塑造了中央政府与地方政府的独特关系，激发了城市发展的市场活力及地方政府谋求经济发展的巨大动力；二是改革开放逐步深入，特别是2001年中国加入世界贸易组织，实现经济全球化发展，形成以城市自身的“意志”为主导观念的强大动力。
自2000年开始，以广州、南京等城市为代表和起步，国内数十个重要城市（特别是省会城市和一些经济实力较强的中心城市）纷纷开始编制战略规划。作为城市规划理论思想发展的创新类型，战略规划大多由城市政府委托，体现出较强的“自下而上”的特点，以及随着地方政府追求经济发展动力的显著增强，“城市经营”观念的逐步深化，期望通过重点反映自身发展利益诉求的战略规划等规划工作的展开，作为提高城市竞争力、带动地区社会经济快速发展的施政手段之一。
城镇体系规划是城市规划应对经济全球化和城市区域化发展的另一创新性规划类型。继1999年9月国务院批准第一个《浙江省城镇体系规划》之后，2000年开始又批准了安徽、山东、福建等一大批省域城镇体系规划，2003年底时全国27个省区中有25个编制完成省域城镇体系规划，近半数的省域城镇体系规划得到批复。同时，其他如珠三角、长株潭、武汉城市群或都市圈等非法定区域规划类型也大量开展起来，而2000年4月《县域城镇体系规划编制要点》的颁布则进一步掀起县域城镇体系规划的编制热潮。
在这一时期，规划编制类型的多元化是城市规划发展的一个重要现象。在《城市规划法》实施后，许多城市在城市总体规划的指导下，进一步编制分区规划和修建性详细规划，城市综合交通、给排水、电力电信、燃气、热力等各专项规划也逐步加强。在土地有偿使用改革不断深化的背景下，控制性详细规划开始在各地区、各城市付诸实践，温州、上海等地的控制性详细规划编制经验逐步向全国推广。由于县域经济和小城镇发展得到重视，促进了县域规划和小城镇规划的开展。随着高新技术产业区建设的推进，在开发区规划兴起的同时，有关智密区（智力密集区）规划、产业园区规划的研究和编制工作广泛展开；在高等教育改革、高校合并的背景下，兴起科学城规划、大学园区（校园）规划；针对高速城镇化的时代背景，为加强城市规划的现实指导性，近期建设规划引起高度的关注；由于住房建设日益得到重视，兴起相应的住房建设规划编制热潮；随着历史文化保护工作的加强和内容拓展，兴起历史街区保护规划、历史文化名镇保护规划、历史文化名村保护规划。此外，还有城中村改造规划、城市风貌特色规划、CBD（中央商务区）规划、城市广告规划、城市色彩规划，园林绿地系统规划、生态城市规划、城市生态环境规划、非建设用地规划，城市安全规划、消防规划等。
城市规划依法行政的加强，是近年来我国城市规划发展的另一个重要现象。2002年8月，建设部印发《城市规划强制性内容暂行规定》；2002～2005年先后颁布《城市绿线管理办法》《城市紫线管理办法》《城市黄线管理办法》和《城市蓝线管理办法》；2005年5月，建设部发布《关于建立派驻城乡规划督察员制度的指导意见》，并于2006年9月向各地派遣第一批城乡规划督察员；2005年9月建设部、监察部联合下发《关于开展城乡规划效能监察的通知》；2006年2月对《城市规划编制办法》进行了修订，进一步明确了城市规划工作中的强制性规定等内容。
2007年10月通过、2008年1月实施的《中华人民共和国城乡规划法》是在原《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》的基础上修订的，最突出的变化体现在法律名称从“城市”到“城乡”的转变，一字之差反映出规划理念的全新转变，城乡统筹被明确写入城市规划工作的指导思想，城镇体系规划、乡规划和村庄规划与城市规划、镇规划一起被纳入统一的城乡规划体系。同时，《城乡规划法》突出公共政策属性，强调城乡规划的综合调控地位，维护城乡规划的权威性，规划编制、修改及审批的各项程序更加严格，监督检查和公众参与的工作力度显著提高。
与此同时，以1999年颁布《注册城市规划师执业资格制度暂行规定》、《注册城市规划师执业资格认定办法》及1994年颁布《高等学校建筑类专业教育评估暂行规定》为标志，城市规划的执业资格认证和专业教育评估制度逐步建立并完善。2011年，“城乡规划学”正式从传统的“建筑学”中独立出来，升格为国家一级学科。
90年代中期以来，也是国民经济计划迅速发展和转型的时期。一方面，随着地方政府“自我”发展意识的显著增强，除了国家层面的国民经济计划之外，省、市、县甚至乡镇等各级政府也纷纷开始编制本级政府范围内、同样以“五年”为期限的国民经济计划。另一方面，由于“五年”计划是计划经济的产物，随着我国建立社会主义市场经济体制改革中逐步的“去计划经济化”，逐渐从计划经济时期的“指令型”转向“指导型”，以五年为期限的国民经济计划越来越失去其核心内涵。正是在此十分“危机”的情形下，自2006年开始，国民经济计划正式更名为“国民经济规划”，并将其“定格为对空间规划具有约束功能的总体规划，同时正式打出‘区域规划’旗号，把区域规划放到空间规划体系中亟待加强的重要位置”。从2005年批复浦东新区综合配套改革试验区开始，近年来由国家发改委系统牵头的各类区域规划已出台50多个，并经历了2009～2011年间的密集批复。
不仅如此，在发改委系统主导下，还提出了“主体功能区规划”的“全新”概念，并以国务院名义发布《关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发[2007]21号）。主体功能区主要是一种类型区，强调的是同质性。在本质上，主体功能区规划只是空间区划方法的一种类型而已，城市和区域规划工作中针对某一特定规划范围进行空间管制分区，并制定相应空间政策的做法由来已久。我国1991年颁布的《城市规划编制办法》早就规定城市总体规划工作应当划分禁建区、限建区、适建区和已建区（简称“四区”），并制定空间管制措施。尽管主体功能区和城市总体规划的“四区”在区块功能和空间界限方面不尽一致，但都是以空间管制为共同目的的性质相同的空间规划方法。主体功能区规划的出现，只能说是国家不同部门之间空间规划工作的争夺现象。其实，主体功能区规划与传统的区域规划之间的相互关系也是一个突出问题，两者分别由国家发改委的不同司局主导（发展规划司组织拟订国民经济和社会发展中长期规划、全国主体功能区规划，地区经济司组织拟订区域经济发展规划），本质上却都是区域规划。
主体功能区规划由于对生态问题特别关注而高举道义的大旗，但限制开发区域和禁止开发区域的具体划定却又是备受争议的事项，“国家实行功能区规划，符合区域经济发展的理论要求，但与中国国情相对照，实际操作难度较大”，“现在如果实行全国性的功能区规划，强制推行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类的功能区，势必把传统的区域经济结构打破。打破这一结构，实际上是对区域经济利益的大调整，在当前我国市场经济发育还不完善、市场竞争还不完全公平的条件下，靠行政的手段进行功能区布局，难以做到区域经济利益的均衡。这是编制全国功能区域规划遇到的主要阻力，是理论和实践不统一的主要障碍”，“打破这一障碍的先决条件是国家财力必须达到相当的规模，具有对限制开发、禁止开发功能区实行财政补偿的可持续调控能力。否则的话，难以把限制和禁止落到实处。如果国家补偿不到位，强行进行限制和禁止管理，势必造成中央和地方矛盾的激化，区域发展失衡，经济问题有可能引发为政治问题”。当前，由于主体功能区规划主要在全国和省级两个层面上组织编制，与城市规划工作的直接冲突和矛盾尚不十分显著。但如果主体功能区规划工作继续向城市、县乃至乡镇延伸，其势必会出现诸如非建设用地规划等的固有缺陷4。
如果说国民经济“计划”向“规划”的转型及“主体功能区规划”的出现，主要是基于传统的“五年”计划的现实功能与作用逐步丧失这一“危机”因素，那么，国土规划和环保规划的发展，则更突出地体现为国土管理和环境保护的职能从以前的“城乡建设环境保护”系统分出并独立这一行政体制改革因素：1986年3月，根据中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，为了加强对全国土地的统一管理，决定成立国家土地管理局，作为国务院直属机构，并由城乡建设环境保护部和农牧渔业部的有关土地管理业务连同人员为基础进行组建；1998年3月，国务院机构改革决定成立国土资源部。现环境保护部的前身为城乡建设环境保护部环境保护局，1984年12月，国务院为加强对环境保护工作的领导，将环境保护局升格为国家环境保护局，仍归城乡建设环境保护部管理；1988年5月，国务院机构改革，城乡建设环境保护部被撤销，原城乡建设环境保护部国家环境保护局升格为国务院直属机构；1998年，国家环境保护局升格为国家环境保护总局；2008年，环境保护部正式成立。
紧随国土管理和环境保护职能的分出，是有关国土管理和环境保护方面的法律的迅速出台：1986年3月国家土地管理局成立后，1986年6月即通过《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月实施）；1988年5月国家环境保护局升格为国务院直属机构后，1989年12月《中华人民共和国环境保护法》即从之前的“试行”转变为正式实施。
就土地管理而言，国土管理职能从城乡建设环境系统分出，以及《土地管理法》的出台，均具有十分突出的“耕地保护”意图。1998年4月，国土资源部部长周永康在九届全国人大二次常委会上所作的《关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉的说明》中，明确指出“修改现行土地管理法的指导思想是：以中发〔1997〕11号文件精神为指导，突出切实保护耕地这一主题”。而紧随《土地管理法》出台的，则正是其有关“规划”职能的“强化”：“国土部门运用《土地管理法》所赋予的土地管理权，首先将重点放在编制土地利用规划，要求将城乡建设的用地规划服从于土地利用规划”；自1996年国务院18号文开始，国土资源部的许多法规和政策对城市规划“传统的”工作领域形成“包围”。然而，“第一轮的全国不同层次的土地利用规划，主要突出保护基本农田，要求在扩大建设用地的同时保持耕地的动态平衡，对建设用地的控制指标有些不切实际，使各地的规划指标很快就被突破”。
“在国务院将国土规划的职能划给国土资源部后，因该部的工作重点是管好土地、矿产、地下水和海洋地质等国土资源，专业性较强，要承担以国土空间开发、利用、治理、保护的综合协调为中心任务的国土规划，感到工作难度较大，且在本系统内也缺乏这方面的规划技术力量，所以多年迟迟没有开展此项工作”，“直到21世纪开始出现部门间争夺区域性规划空间的苗头后，国土部门才意识到，再不抓国土规划将无法向国务院交代。所以从2002年开始，先选择深圳和天津二市开展市域国土规划的试点。因当时这两个市的城市规划和国土管理机构正好合在一起组成规划国土局，可调用城市规划的技术力量参与国土规划”（胡序威，2008）。2009年，国土资源部加大了国土规划工作推进力度，成立了专门的工作组，完成了报国务院《关于开展国土规划工作的请示（征求意见稿)》，并于2010年9月正式启动全国国土规划纲要编制工作。国土部门“正在进行的新一轮土地利用规划的修编，增加了国民经济和社会各项建设对土地需求的预测”“对农林牧、工矿、城乡建设、交通水利等基础设施和生态保护用地进行统筹安排，同时还增加了因地制宜进行分区管治的内容，使其向区域规划进一步靠拢”。
就环保规划而言，2002年颁布的《环境影响评价法》把规划环评作为法律制度确立了下来，2009年8月正式颁布的《规划环境影响评价条例》则明确要求“加强对规划的环境影响评价工作，提高规划的科学性，从源头预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展”。这对于推进产业合理布局和城市规划的优化，预防资源过度开发和生态破坏，具有积极意义。可问题是，城市规划的科学制定，本身必然要以环境资源承载能力的评价为基础，规划环评的目的意义和必要性何在？就城市规划工作而言，其内容不仅包括环境影响，还有城市发展、设施配套、空间组织等许多其它方面，促进各类资源合理利用、防止各类污染、保护生态环境等，本来一直就是城市规划的核心内容，但《规划环境影响评价条例》的出台则“反其道而行之”，规划成果的科学与否居然要由“规划环评报告”所评判。就规划环评工作的组织而言，进行环评的有关技术人员往往是环保系统对环境监测等较熟悉的专业技术人员，他们常常连“五花八门”的规划图纸尚难以看懂，对十分综合、复杂的城市规划的意图的理解尚存在很大偏差，如何保障规划环评的科学性？规划环评的出现，只能看作是环保部门从建设系统分离后部门之间争夺空间规划利益的又一表现。与主体功能区规划、国土规划一样，环境保护规划也高举道德和正义的大旗，但正如区域性、复合型的大气灰霾污染天气绝不可能由环保部门单独完成治理目标，同样的道理，“独立特行”的规划环评，其真正的实际社会作用自始至终一直颇受质疑。
首先，关于国民经济计划。从苏联和我国的实践情况来看，国民经济计划的内在生命力在于计划经济的特殊社会制度条件。随着我国从计划经济体制向社会主义市场经济的转轨，新中国成立初期“五年”计划的独特“生存条件”已不复存在，可以预言，未来国民经济计划还将进一步发生“巨变”。但是，由于我国地域辽阔、人口众多，民族、贫困及区域不平衡问题突出，对国民经济发展保持一定程度的计划性及实行相应的宏观调控措施，对我国仍然是十分必要和现实的。未来国民经济计划的进一步发展应努力契合这一时代要求。
其次，关于城市规划、国土规划和环保规划。三者均具有突出而敏感的“空间”属性和“空间”规划指向，因为，城市规划自古以来本身就是以土地利用规划为核心，以环境保护为宗旨，土地利用和环境保护本来就已包括在城市规划工作之中。这三类规划的内容交叉、重复最为显著，在行政管理中的矛盾纠纷众多，相互掣肘甚为突出，其根源主要在体制因素而非规划本身。
国土规划和环保规划之所以“堂而皇之”地演变为独立的“强势规划”，根源即在耕地保护和环境保护这两杆道德和正义的大旗，有关领导和社会公众极容易“为情所动”而给予支持，此外更有新部门的成立所必然伴随的“权威”和“特权”的强化。早在《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》征求意见之际，城市规划学术界进行座谈讨论时，即敏锐指出“这部‘草案’从总体思路、结构体系和内容上看，更像一部‘耕地保护法’，在体现土地管理层次的全面性方面，尚有较大差距”，并警觉到“该‘草案’在城市建设用地的申报、审批程序，城市用地规模的确定及土地利用总体规划与城市规划的关系等方面与《城市规划法》存在着较大的冲突。如果照此实施，必将造成国家和地方在城市土地管理和执法上的全面混乱”。但与情感和道义相比，科学和理性却是那么的无力。
规划是一种公共政策，规划的过程是一种制定公共政策和公共行政的过程，它必须在一定的法律框架内进行，因此法律授权的不同决定了不同规划的地位和作用，因而也决定了不同规划之间的相互关系。在现实生活中，立法往往成为各部门主导之下的圈占利益的行为，法律亦成为争权夺利的工具。“行政立法部门化”严重损害法律权威，破坏国家法制统一，阻碍社会主义法治建设。正如我国地理科学界的权威学者胡序威先生所指出的：“部门间相互争夺区域规划空间的现象，尽管名目不一，各有侧重，但其内容多大同小异，导致大量工作重复，资源浪费，各搞各的，互不协调，甚至各不认账，严重影响规划的科学性、实用性和权威性。”这是当前我国各类空间规划名目众多、内容交叉、彼此制肘严重等突出问题之所以产生的根本症结之所在。
再者，关于如何以历史的眼光审视相关规划的未来走向。回顾我国空间规划的发展演变，历史以无可争辩的事实表明：城市规划工作具有悠久的历史传统和文化渊源，古今中外，不论何种社会发展阶段，不论社会主义或资本主义的制度条件，城市规划历来一直是加强城市治理、改进政府职能最基本、最必要的手段。
从历史发展来看，主体功能区规划、国土规划和规划环评等在“独立特行”的规划实践中所出现的种种问题，并非一般的发展阶段的暂时性问题，而是属于文化层面的根源性、制度性问题，其日益尴尬的处境与前景在所难免。因为，任何一种规划制度在社会中的扎根并富有生命力，绝非成立一个部门、颁布一门法律如此简单之事，必须要科学理论、现实诉求、技术队伍、专业体系、组织管理及外部协调等一系列环节与之配套，是一项复杂的社会系统工程。新部门的设立，或许因对有关问题的缓解具有现实意义而有一定的可取之处，但新部门的“作为”如果完全寄托于一种新规划类型的“横空出世”，则必然是错误之举，也注定将是徒劳的。简言之，规划的权威要经受社会实践的检验。从这一角度，科学和理性又必将会最终战胜单纯的情感和道义。
悠久的历史传统和实践“磨炼”，在根本上决定了城市规划在担负空间规划职能方面，具有国民经济计划、主体功能区规划、国土规划及环保规划等所不能与之比拟的一系列突出优势，如较为成熟的科学理论体系，雄厚的专业技术力量，独特的“空间落地”功能，从宏观到微观、从综合性规划到专项规划的完整规划体系，对资源管控、地方发展、利益协调等方面的综合服务功能，等等。就新中国成立60多年来的发展历史而言，在相当长的历史时期，城市规划、土地利用和环境保护工作一直均属于“大建设系统”范畴，具有长期的部门共治的体制传统。所谓“天下大势，分久必合，合久必分”。以城市规划工作及其相关改革为核心，统筹推进与国土规划和环保规划的协调统一，将顺历史之必然。
第一，将国民经济计划转变为“国民经济与社会远景发展纲要”，即对国家层面长期性、战略性的国民经济与社会发展事项进行粗线条的预测及安排，规划期限宜定位于20年或更长的时间段，以更加突出其纲领性、政治性和综合性。
第二，以城市规划工作及其相关改革为核心，采取必要的行政管理改革措施，统筹推进与国土规划和环保规划等的协调统一，建立完整、统一的国家空间规划体系。
第三，继承“五年”计划在重大项目安排及与政府任期相统一的特色，吸纳城市规划中“近期建设规划”在项目落地、配套设施和空间保障等方面的优势，构建以五年为期限、具有各级政府“施政方案”性质的“近期建设计划”制度。
第四，严肃规范对“规划”概念的使用行为。建议除城市规划的空间规划体系以外，其他类型的计划性安排均不得再采用“规划”之名，或仅限使用“专项规划”概念。
1 本文所称“空间规划”，系城乡规划与国民经济计划、国土规划、环保规划等相关规划的统称。严格意义上国民经济计划和环保规划并非“空间规划”。
2 1953年9月8日《中共中央关于中央建筑工程部工作的决定》（总号0137建第82号）中明确指出“城市规划工作仍暂由建筑工程部负责”。
3 同年城乡建设环境保护部专门发出《关于加强城市土地管理工作的通知》等文件，1985年12月，城乡建设环境保护部城市规划局还曾在合肥主持召开全国城市土地规划管理会议，旨在加强土地管理工作。
4 不论“非建设用地”、限建区、生态廊道或绿地系统规划等，基本上都属于“自然生态”的范畴，这类规划如果不考虑（或不充分考虑）社会、经济生态系统的有关内容，不仅规划内容无法体现城市-区域作为自然-经济-社会复合生态系统的内涵，有关“自然生态”的规划内容也必然由于受到更深层次的社会、经济生态系统的牵制而难以取得积极成效。北京市限建区规划获得全国优秀规划设计一等奖，但同时北京的绿色生态空间在持续被蚕食，即为例证。
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本文原载于《北京规划建设》杂志，责任编辑文爱平。CITYIF授权作为微信首发，如需转载，请联系我们获取授权，违者必究。
城市规划博士，中国城市规划设计研究院邹德慈院士工作室高级规划师，注册规划师。
回望新中国城市规划事业发展的历史进程，反思城市规划工作的内在本质。
国家自然科学基金资助（项目批准号：51108427，51378476、51478439）
规划问道
